La crise sanitaire ouverte avec la pandémie de Covid-19, et peut-être surtout la guerre en Ukraine, couplées avec un interventionnisme chinois et/ou américain de plus en plus franc, ont largement contribué à faire "sauter les tabous énergétiques européens[1]" vers des approches plus collectives et coordonnées. C'est indéniable en matière d'énergie : si certains mécanismes comme le plafonnement général des prix du gaz n'ont pas été actés, certaines mesures, difficiles à envisager au niveau européen il y a peu de temps encore, sont désormais entérinées comme les achats communs de gaz, les objectifs partagés de réduction de la demande en énergie, l'obligation de stockage, etc. L'importance de l'échelon européen s'est ainsi affirmée sur les questions énergétiques. À ce jour, on peut retenir trois éléments. D'abord, le Pacte vert est devenu un instrument solide, au point d'être intégré au plan REPowerEU de mai 2022. Cela a pour incidence, d'une part, de clairement présenter les énergies renouvelables (EnR) comme une des solutions à valoriser ; d'autre part, de voir de nouveau s'imposer progressivement la question de la demande en énergie avec des objectifs d'efficacité et de réduction des consommations[2]. Ensuite, on voit que la fin des énergies fossiles n'est pas immédiate : au Parlement européen, les coalitions s'opposant au gaz tendent à s'effriter, le déploiement de terminaux GNL ou le développement de l'hydrogène[3] offrant des possibilités de prolongement dans l'usage de ces énergies en termes de politiques publiques. Enfin, l'énergie nucléaire semble offrir une alternative de nouveau crédible à la faveur, d'une part, de la discussion sur la taxonomie verte au niveau européen ; d'autre part, de la fenêtre d'opportunité politique qui replace l'impératif de sécurité énergétique au cœur des débats sur l'énergie. Ces éléments dessinent un nouveau paysage énergétique qui articule quatre leviers d'action possibles, sous la double ambition d'une décarbonation des économies et d'une meilleure indépendance énergétique de l'Europe : renouvelables, nucléaire, gaz et efficacité/sobriété. Ces quatre pôles définissent en quelque sorte les frontières des mix énergétiques possibles au sein desquels les Etats membres positionnent leurs politiques énergétiques nationales. Le cadre démocratique des États considérés ici impose de prendre en compte l'état des opinions publiques. En effet, les enjeux des transitions énergétiques et environnementales sont tels, en particulier lorsqu'ils touchent aux infrastructures ou affectent des changements de pratiques, qu'ils ne peuvent être résolus sans prendre en compte les citoyens. Certes, il existe de nombreux débats sur la difficulté de réduire l'opinion publique aux résultats des sondages et sur la qualité de cette opinion (Converse 2006). Une littérature existe aussi pour questionner le rôle de l'opinion publique sur la forme des politiques publiques et la nature des décisions politiques (Belot 2019). Deux types de théories nous semblent ici utiles pour comprendre les évolutions récentes de l'opinion publique européenne sur les questions d'énergie. A partir de la notion intuitive d'une catastrophe transformant l'agenda du public et les priorités de l'action publique, John Kingdon (1984; 2013) propose la notion "d'évènement focalisant" (focusing event[4]). Il s'agit d'un évènement soudain- et relativement rare-, préjudiciable ou révélant de possibles nuisances, limité à une aire géographique et dont les décideurs politiques et l'opinion prennent connaissance simultanément (Gamson 1992). Cet évènement, qui focalise en même temps l'attention du public et des policy-makers sur un problème, ouvre ainsi une fenêtre d'opportunité et est susceptible d'entraîner une reconfiguration majeure et relativement rapide des politiques publiques concernées (policy learning[5]). La deuxième théorie porte sur la nature de l'opinion publique. De manière synthétique, nous partageons ici avec Zaller (2001) les idées que les opinions peuvent varier en fonction de leur niveau d'exposition aux informations, ou du degré de compétence politique des individus ; que les citoyens n'ont pas toujours des attitudes stabilisées sur tous les enjeux et que nos opinions sont en partie formées par les discours portés dans les arènes publiques. Zaller précise notamment, en reprenant la notion d'opinion publique latente formulée par Key (1961), une conception de l'opinion publique souvent partagée à propos d'un problème entre des considérations sinon contradictoires du moins en tension ; et le rôle, en quelque sorte symétrique, des représentants politiques dont "les instincts et les motivations sont d'anticiper ce que le public voudra à la fin de la journée et après que la poussière est retombée" (Zaller 1998, 29). Ces deux types de ressources analytiques sont nécessaires et doivent être combinées, selon nous, pour comprendre les évolutions, parfois rapides, qui ont pu avoir lieu ces dernières années en matière de soutien aux filières nucléaires par les opinions publiques. Car, dans tous les pays où nous disposons de données, on assiste globalement à une augmentation du soutien à l'énergie nucléaire, augmentation qui n'est peut-être pas sans rapport avec la fenêtre d'opportunité ouverte au niveau européen. Nous nous intéressons à l'évolution du soutien aux énergies dans plusieurs pays européens comparables et aux modalités de ces évolutions. Le passage d'un cadrage par le risque, dû à la crise sanitaire, à un cadrage par les enjeux économiques, cette fois essentiellement lié à la guerre en Ukraine, n'y est pas étranger. La fin de ce texte se focalise sur le cas français sur lequel nous disposons de données plus précises, et qui montre qu'au-delà de la question des cadrages à l'échelle européenne, il existe des spécificités nationales, qui tiennent beaucoup aux séquences politiques (et électives) récentes imprimant un tempo très particulier aux dynamiques d'opinion. En termes méthodologiques, nous utilisons les données issues de : - Obs'COP, enquête internationale sur les opinions, connaissances, attentes et niveaux d'engagement face au changement climatique portant sur une trentaine de pays. - Dynamique de l'opinion publique sur le nouveau nucléaire (DOP), enquête menée en France. Les données de l'Obs'COP sont utilisées dans la première partie sur la comparaison européenne. Les données de DOP, avec la focale française, dans la partie suivante. Leur périmètre, leur questionnaire et leur méthodologie ne sont pas pas similaires, ce qui n'autorise pas leur stricte comparaison d'une partie à l'autre.

De l'évolution de l'opinion publique de quelques démocraties européennes au sujet du nucléaire

Seize pays[6] en Europe comptent des installations de production électronucléaire dans leurs mix énergétiques. Notamment ébranlés par les accidents de Tchernobyl[7] et Fukushima[8], certains pays comme l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et la Suisse ont fait part de leur volonté de sortir du nucléaire. Face à la crise énergétique déclenchée par la guerre en Ukraine, la Belgique a décidé de repousser de dix ans cette sortie, l'Allemagne de quelques mois pour passer l'hiver[9], tandis que l'Espagne et la Suisse ont prévu de sortir respectivement du nucléaire en 2035 et 2034. Une dizaine de pays[10] dont six en Europe centrale construisent ou ont annoncé la construction de nouvelles centrales. L'étude porte sur une partie des économies dites avancées d'Europe sur lesquelles nous disposons de données sur l'opinion publique et l'énergie et nous autorisant une comparaison avec le cas français en tant qu'espaces comparables d'identités politiques hiérarchisées (Lipset et Rokkan 1967 ; Delfosse 2008). Dans notre panel, la situation en Europe occidentale et nordique est contrastée puisque l'Allemagne a décidé de sortir du nucléaire ; la Belgique, après une décision similaire, prolonge le fonctionnement de ces centrales existantes tandis que la France[11] comme le Royaume-Uni se sont engagés dans un programme de construction de nouvelles centrales. Dans le sud de Europe, la sortie du nucléaire domine puisque l'Italie est sortie du nucléaire depuis le referendum de 1987 et que l'Espagne prévoit de fermer prochainement ses sept réacteurs encore en activité. Dans cette partie, l'étude présente toutefois une limite importante : les pays d'Europe centrale et orientale aux mix énergétiques plus modestes mais souvent de tradition nucléaire et engagés dans des programmes de construction ne sont pas pris en compte.

Le constat : la guerre en Ukraine, un évènement focalisant qui suscite un accroissement du soutien au nucléaire

Quelles que soient les décisions des pays à l'égard du nucléaire (programme de construction, arrêt engagé ou annoncé), on assiste en 2022 à une progression nette du soutien à l'énergie nucléaire[12] (Fig. 1). Cette progression est particulièrement forte dans les pays dont les positions anti-nucléaires dans l'opinion sont majoritaires et ancrées comme l'Italie (+18 points) ou l'Allemagne (+15), plus modérée mais notable dans les pays engagés dans une trajectoire de sortie du nucléaire comme la Belgique (+12 points) ou l'Espagne (+13). Le Royaume-Uni, engagé dans un nouveau programme nucléaire, connaît une progression plus forte (+14) que la France dont le soutien au nucléaire en 2021 septembre atteignait déjà un niveau élevé. Ces évolutions se font notamment au détriment des opinions très opposées au nucléaire, notamment dans les pays historiquement hostiles à cette énergie (Allemagne et Italie). Le cas des énergies fossiles est intéressant (Fig. 2). De manière synthétique, on distingue deux groupes de pays : ceux où le soutien au nucléaire est fort avec un soutien aux énergies thermiques plus faibles (Belgique, France, Royaume-Uni) ; et ceux où le soutien au nucléaire est moins fort avec un soutien aux énergies fossiles plus élevé (Allemagne, Italie, Espagne). Ces niveaux de soutien sont globalement liés à la répartition des mix énergétiques nationaux.

Figure 1. Evolution du soutien à l'énergie nucléaire

Dans l'ensemble de ces pays européens, le soutien de l'opinion publique aux énergies renouvelables (EnR) est fort : le soutien au solaire est particulièrement élevé en Allemagne, Espagne, Italie et au Royaume-Uni. Le soutien de l'opinion française à l'énergie éolienne est plus faible qu'ailleurs et des pays peu engagés dans l'hydroélectricité comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni soutiennent moins cette énergie. De manière synthétique, on distingue deux groupes de pays : ceux où le soutien au nucléaire est fort avec un soutien aux énergies thermiques plus faibles (Belgique, France, Royaume-Uni) ; et ceux où le soutien au nucléaire est moins fort avec un soutien aux énergies fossiles plus élevé (Allemagne, Italie, Espagne). Ces niveaux de soutien sont globalement liés à la répartition des mix énergétiques nationaux.

Figure 2. Niveaux de soutien aux différents modes de production d'électricité en 2022

Entre 2019 et 2020, les variations du soutien dans l'opinion affectent d'abord et surtout les EnR : les niveaux de soutien aux renouvelables progressent de manière notable en Belgique, au Royaume-Uni et, de manière plus sélective, en Allemagne (où seul le soutien au solaire progresse). En Italie à l'inverse, ces soutiens régressent. Mais presque symétriquement, entre 2021 et 2022, c'est la progression du soutien aux énergies thermiques (gaz et charbon) et nucléaire qui marque (Fig. 3). En moyenne, l'évolution relative entre 2021 et 2022 est de +18 % pour l'usage de centrales à gaz, +28 % pour le nucléaire, + 39% pour les centrales à charbon alors que le soutien régresse ou se stabilise pour les EnR mais avec des niveaux de soutien en 2022 souvent au-dessus de 70 %.

Figure 3. Evolution relative du soutien aux moyens de production d'électricité entre 2021 et 2022

On peut faire l'hypothèse, sans grand risque, que ces changements rapides sont dus à la guerre en Ukraine : celle-ci va conjointement focaliser l'attention des opinions, des médias et des représentants politiques sur les questions énergétiques, notamment du fait des conséquences du conflit sur les coûts de l'énergie, ses effets inflationnistes et ses répercussions sur le pouvoir d'achat des Européens, réhabilitant l'idée d'un mix énergétique plus diversifié et des sources de production délaissées les années précédentes. C'est ce que montre notamment l'évolution de la question portant sur les problèmes les plus importants pour les opinions publiques de ces différents pays (Fig. 4). Cette question permet de capter le ou les problèmes qui focalisent l'attention des publics et constituent des macro-cadrages pour ceux-ci ; la plupart des enjeux du débat public dont les questions énergétiques étant perçus au prisme de ces préoccupations. Les évolutions des réponses à cette question pour la période 2020, 2021 et 2022 marquent un net recul des préoccupations liées au risque, du fait du reflux de la pandémie de Covid-19 en Europe, un maintien des préoccupations environnementales, ainsi qu'une progression très forte en 2021 et 2022 du coût de la vie qui domine l'agenda des opinions publiques des pays européens étudiés. On note par ailleurs une progression de thématiques connexes au coût de la vie comme la pauvreté et les taxes et impôts. En d'autres termes, on assiste à un glissement du cadrage par le risque et l'environnement, cadrage traditionnellement défavorable au nucléaire notamment, à un cadrage économique et environnemental. Or, ce cadrage économique est souvent plus favorable au nucléaire en abordant les questions de compétitivité, d'emploi, de pouvoir d'achat, etc. (Blanchard 2010; Persico 2014).

Figure 4. Les principaux sujets d'inquiétude en Belgique, France, Allemagne, Italie, Espagne et au Royaume-Uni

Une politisation des questions énergétiques qui profite au nucléaire

Les conséquences de la guerre en Ukraine sur la hiérarchie des problèmes publics et, en particulier, sur les enjeux énergétiques, sont en partie le fruit d'un travail partisan d'interprétation. Nous savons en effet que le soutien au nucléaire est en France l'objet de lecture partisane (Brouard et al. 2013) ; par exemple, entre 2007 et 2011, les socialistes se sont rapprochés de la position des Verts traditionnellement opposés à l'usage du nucléaire en vue d'un accord électoral (Deront, Evrard, et Persico 2018). À l'inverse, le centre, la droite, voire l'extrême droite, apparaissent comme des soutiens constants à l'énergie nucléaire. Cette polarisation des soutiens au nucléaire se vérifie pour l'ensemble des pays européens considérés dans notre étude, avec des partis de gauche ou écologistes en moyenne plus opposés, et des partis de centre ou de droite plus favorables. On peut noter toutefois qu'au Royaume-Uni, les électeurs écologistes sont relativement favorables au nucléaire et qu'en Italie, celles et ceux qui se réclament de la droite affichent un soutien très faible au nucléaire (à la différence du centre). Les évolutions des opinions publiques suscitées par l'émergence de la guerre en Ukraine et de ses conséquences dans les débats publics européen et nationaux ne font pas apparaître d'évolutions différentielles marquées entre la gauche et la droite : globalement, le soutien à l'énergie nucléaire progresse partout (Fig. 5). On peut noter toutefois des spécificités natio-nales : ainsi, les électeurs de la droite italienne rejoignent l'étiage des droites européennes tandis que les sympathisants des Verts français et de la gauche allemande convergent vers des positions plus favorables au nucléaire. L'évolution la plus notable concerne les personnes interrogées sans proximité partisane qui, dans l'ensemble des pays concernés, passent d'une opposition relative à une position plus balancée sinon à un soutien à l'énergie ncléaire et il est important de rappeler qu'ils représentent un tiers des sondés répondant à l'enquête. L'explication par la théorie de l'évènement focalisant semble globalement être vérifiée pour expliquer l'évolution des opinions publiques des pays considérés dans l'étude. Un même choc entraîne un changement de cadrage des problèmes et semble être l'objet d'interprétations similaires quelles que soient les affiliations partisanes (ou leurs absences) considérées. L'approche que nous avons adoptée est, pour les besoins de la comparaison assez macroscopique en se focalisant sur le passage de l'année 2021 à 2022 du fait de la guerre en Ukraine. En particulier, elle ne considère pas l'histoire et la trajectoire de l'énergie comme problème public qui précède cette séquence. Or, pour une partie des pays considérés[13] , cette trajectoire est marquée par des épisodes de politisation des enjeux énergétiques. C'est notamment le cas de la France qui a connu en 2021 et en 2022 (avant même la guerre en Ukraine) deux séquences électorales en 2021 (régionales) et en 2022 (présidentielle et législatives) dont les campagnes ont été fortement marquées par des controverses sur les choix énergétiques.

Figure 5. Evolution des taux de soutien au nucléaire selon le positionnement politique

Le cas particulier de la France : un soutien de l'opinion publique au nucléaire renouvelé et qui doit beaucoup aux séquences politiques

Cette première analyse peut être approfondie, dans le cas de la France, par les résultats d'une série de questions barométriques sur l'avenir du nucléaire et destinées notamment à distinguer les effets d'agenda (ou de contexte) sur l'évolution de l'opinion publique (élections, guerre en Ukraine, etc.), d'effets plus ponctuels d'information (Gerstlé 1996), et plus spécifiquement d'argumentation (Schemeil et al. 2012). Dans l'enquête DOP, deux questions posées de la même manière sur l'avenir du nucléaire[14] encadrent (avant et après) des propositions de récits argumentés et opposés sur les scénarios énergétiques : l'un met toujours en valeur les avantages d'un mix énergétique 100 % EnR, l'autre toujours ceux d'un mix énergétique composé d'EnR et de nucléaire. Ce dispositif a été reproduit trois fois : en octobre 2020, en juin 2021 et en juin 2022. L'analyse des résultats de l'année 2020 fait apparaître des résultats contrastés : les opinions sur l'usage de nucléaire à l'avenir avant et après les récits s'équilibrent par des chassés croisés (Fig. 7). Au final, les répondants se retrouvent dans trois tiers équilibrés entre les "pour", les indécis et les "contre" ; les changements d'avis liés aux récits argumentés se neutralisent. De même, en 2021, la politisation des questions énergétiques semble ne pro-duire aucun effet notable avant récit. En revanche, les effets d'argumentation (via l'exposition aux récits), apparaissent beaucoup plus importants et surtout déséquilibrés : le récit d'un mix énergétique nucléaire/EnR gagne 8 points cependant que celui sur un mix 100% renouvelable perd 9 points. En d'autres termes, dans le contexte de 2021, après des élections régionales marquées par une campagne antiéolien notamment des partis d'extrême droite et d'une partie de la droite, argumenter devient favorable au nucléaire. En juin 2022, l'effet d'agenda avant tout récit argumenté est fort : avant récit, 53 % des répondants se disent favorables au nucléaire (+15 points par rapport à 2021). L'élection présidentielle politise fortement les questions énergétiques[15] ; la guerre en Ukraine met également en évidence la dépendance énergétique de l'Europe au gaz russe, et ses effets sur les prix de l'énergie expliquent de manière vraisemblable ces évolutions. En 2022, le dispositif d'enquête fait à nou-veau apparaître un effet d'argumentation favorable au nucléaire, le soutien progressant encore de 5 points avant et après récits argumentés (portant à 20 points la progression des opinions favorables au nucléaire par rapport à la première question sur l'avenir du nucléaire en 2021).

Figure 6. Evolution des niveaux de soutien à l'usage du nucléaire à l'avenir avant et après récits en 2020, 2021 et 2022

L'évolution des choix entre les différents récits sur le mix énergétiques permet de mieux comprendre les dynamiques d'opinion sur le nucléaire : en 2021, le récit 100% EnR chute de 9 points par rapport à 2020 ; le récit sur le mix EnR/nucléaire ne progressant que de 3 points. Autrement dit, en 2021, on constate plutôt une baisse d'attractivité du scénario 100% EnR qu'une progression d'un mix comportant du nucléaire[16]. Ces résultats suggèrent, en 2021, un effet d'amorçage (priming) (Iyengar et Kinder 2010) de l'opinion dû au contexte de politisation des questions énergétiques et notamment des EnR à la suite des élections régionales : le nucléaire a été peu évoqué par les candidats si ce n'est comme alternative pour certains à des projets de développement éolien jugés excessifs au niveau local[17] . Les réponses sur l'avenir du nucléaire varient donc peu entre 2020 et 2021. Ce n'est qu'après que le choix entre deux scénarios a été explicitement évoqué dans l'enquête que les répondants se reportent sur le nucléaire lors de la deuxième question sur l'avenir du nucléaire. En 2022, c'est le soutien au nucléaire qui augmente, porté par l'élection présidentielle ainsi que la guerre en Ukraine. *** Qu'avons-nous appris sur l'évolution (d'une partie) des opinions publiques européennes ? Deux enseignements nous paraissent devoir être tirés d'une première comparaison : · Ces évolutions de l'opinion européenne (ou du moins des pays sur lesquels nous dispo-sons de données) relèvent bien en première analyse des éclairages en termes de focusing event puisqu'un évènement soudain, mal anticipé, dont les conséquences néfastes pour l'Europe apparaissent rapidement, focalisent simultanément l'attention des opinions pu-bliques européennes et des policy-makers et semble engager, via un recadrage du pro-blème (framing theory, Benford et Snow 2012), une refonte en profondeur des politiques publiques de l'énergie. · Il est possible de montrer que la remontée du nucléaire dans l'opinion publique précède assez nettement le coup de tonnerre de la guerre en Ukraine : elle est notamment initiée en France par deux séquences électorales en 2021 et 2022, et cadrent localement puis nationalement les questions énergétiques. Selon nous, cette dynamique relève d'abord d'une approche en termes d'opinion publique latente qui serait mise en forme par des appareils partisans, où "les politiques essayent à la fois d'anticiper et de former - de suivre et de conduire - les attitudes du public" (Zaller 1998). Les effets d'un évènement-focalisant sont interprétés au prisme des cadrages et des trajectoires nationales, lesquelles relèvent des temporalités différentes : courtes pour les séquences de politisation et de plus longue durée si l'on considère les politiques publiques nationales ou l'émergence de macrocadrage comme le changement climatique. Ces analyses rendent aussi compte du caractère profondément ambivalent ou partagé des opinions à propos du nucléaire et de leur capacité à évoluer de manière parfois très rapide, sans qu'elles soient irrationnelles. Les raisons de ne pas choisir le nucléaire n'ont d'ailleurs pas disparu mais elles sont devenues moins déterminantes : ainsi en France, en Allemagne et au Royaume-Uni, entre 60 et 70% des personnes interrogées dans le cadre du baromètre du développement durable en 2022[18] estiment qu'un site de stockage souterrain de déchets nucléaire est très ou assez dangereux pour les habitants qui vivent à proximité, et sont pourtant plus nombreuses qu'en 2021 à opter pour cette énergie. Ce type d'analyse nous donne enfin des clés pour comprendre ce qui se joue au niveau européen : ainsi de l'initiative récente de la France conduisant onze États membres de l'Union européenne (dont beaucoup de pays d'Europe centrale et orientale) à réaffirmer leur souhait de renforcer la coopération dans le domaine du nucléaire et l'opposition de pays comme l'Allemagne, l'Autriche ou l'Espagne à faire du nucléaire une priorité européenne. Il rappelle que si la relation entre les politiques publiques et les opinions publiques n'est pas simple, en démocratie, elles dépendent étroitement l'une de l'autre.