Les timides débuts des relations euro-biélorussiennes : du gel au dégel ?

A dater de 1991, plusieurs aides européennes à la Biélorussie furent mises en place, souvent remises en question au cours de la dernière décennie du fait des actes anti-constitutionnels et anti-démocratiques posés par le régime de Ioukachenko.

En 1995, un Accord de partenariat (PCA) avait été confirmé entre l'UE et la Biélorussie [3]. A partir de 1996, le durcissement du régime autoritaire biélorusse avait contribué à mettre un frein à ces projets de coopération. La cause en fut essentiellement le refus, par le gouvernement d'Aliaksandr Loukachenka, de respecter les standards de la démocratie européenne et de procéder à des réformes économiques.

L'événement ayant suscité le gel du PCA négocié en 1995 fut le référendum de 1996 par lequel le 13ème Parlement biélorusse se voyait destitué au profit d'un Parlement désormais nommé par le président. L'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe avait d'abord suspendu le statut d'invité spécial de la Biélorussie [4]. Avec le Turkménistan, ce pays se retrouvait alors être l'un des seuls successeurs de l'URSS à ne pas bénéficier d'un PCA. Depuis le 24 octobre 1996, le Parlement Européen préconise « qu'aucune nouvelle mesure ne soit prise (...) aussi longtemps que les autorités de Biélorussie n'auront pas manifesté clairement leur intention de respecter intégralement les droits démocratiques et les droits fondamentaux » [5].

Entre 1991 et 1996, le programme TACIS avait permis d'attribuer 76 millions d'euros à la Biélorussie. Cette aide avait surtout été centrée sur le soutien au développement entreprenarial du secteur privé, les principaux domaines visés étant la production alimentaire, la distribution, l'énergie et les transports. D'autres programmes d'aide européens avaient plutôt concerné le domaine de la sécurité nucléaire. En 1997, un bureau TACIS avait même été ouvert à Minsk dans le but de mettre en œuvre un programme d'aide destiné à favoriser le développement de la société civile dans le pays.

Mais en octobre 2002, de nouvelles tensions sont apparues du fait du refus du gouvernement biélorusse de renouveler l'accréditation du groupe d'assistance et de monitoring de l'OSCE à Minsk. Le mois suivant, 14 Etats membres faisaient part de leur refus d'attribuer des visas d'entrée sur leur territoire à diverses personnalités de l'appareil biélorusse, dont le président A. Loukachenka. La crise avait une nouvelle fois été dénouée par l'installation, à Minsk, d'un nouveau bureau de l'OSCE (janvier-avril 2003).

Parallèlement, et depuis octobre 2002, le président du Parlement européen avait confié à la commission des Affaires Etrangères l'élaboration d'un rapport concernant les relations entre l'UE et la Biélorussie. Ce rapport, adopté le 11 février 2003 par le Parlement, tentait d'évaluer dans quelle mesure la coopération entre les deux parties pouvait être rétablie. Ce rapport condamnait le régime autoritaire biélorusse et rappelait les positions précédemment adoptées par le Parlement.

Outre l'épisode du référendum, ce rapport rappelait les arrestations arbitraires, les persécutions d'opposants, la disparition d'hommes politiques et le cas du professeur Bandajevski, médecin et ancien recteur de l'université de Gomel, arrêté à l'été 1998 et condamné à huit ans de prison par un tribunal militaire pour corruption, tandis que ce dernier avait posé publiquement la question du détournement des fonds destinés à réduire les conséquences de la catastrophe de Tchernobyl.

Le cas Bandajevski devenait emblématique des revendications européennes, la libération de ce dernier devant signifier, du point de vue européen, un progrès dans la démocratisation du régime [6]. La crise de la résidence des ambassadeurs en 1998 figurait également au nombre de ces rappels.

Les auteurs du rapport constataient en outre une dégradation des conditions politiques, médiatiques et cultuelles due à l'instauration « d'une structure pyramidale qui contrôle tous les aspects de la vie sociale et politique depuis les organes centraux jusqu'aux confins du pays [7]». Ils relevaient l'ingérence croissante du gouvernement dans la vie syndicale, la répression à l'encontre des responsables religieux et le maintien de la peine de mort dans un pays qui n'est toujours pas signataire de la Convention européenne des droits de l'Homme, ni de la Convention européenne pour la prévention de la torture. Le rétablissement durable des droits et des libertés démocratiques et des principes de l'Etat de droit était réaffirmé comme condition sine qua non de reprise de l'Accord de Partenariat.

Le rapport remettait toutefois en question la stratégie communautaire initiale qui, depuis 1996, avait consisté en un gel de toute relation avec le régime biélorussien en vue d'affaiblir ce dernier. Il s'était en effet avéré que loin de l'affaiblir, cette stratégie avait plutôt aidé à le renforcer : elle avait contribué à aggraver l'isolement de la Biélorussie, lequel laissait à son président toute latitude de renforcer son pouvoir absolu à l'intérieur du pays au détriment d'une opposition de plus en plus maltraitée. Le Parlement européen entérinait en outre l'absence de légitimité démocratique de la politique d'union biélorussiano-russe menée par le président Loukachenka et appelait la Russie à jouer de son influence pour convaincre ce dernier d'adopter la voie de la démocratie et de l'économie de marché.

Même si aujourd'hui, les relations commerciales entre la Biélorussie et l'UE ne représentent que 0,1 % du volume global des échanges européens et qu'elles concernent essentiellement les domaines de l'exportation de produits agricoles, le textile [8] et l'habillement, la Biélorussie était toutefois présentée comme carrefour stratégique dans les flux d'échanges entre la Russie et l'Europe.

A la fin de l'été 2004, l'UE demandait à la Biélorussie d'étendre son régime de préférence douanière pour l'import de textile aux dix nouveaux Etats membres tout en annonçant son intention d'augmenter les quotas de livraison. La Biélorussie estimait de son côté que ces quotas avaient été calculés en sa défaveur et annonçait avoir les moyens de déclencher « une guerre du textile » en refusant d'accorder la préférence, non seulement aux dix nouveaux Etats, mais également aux anciens.

Le rapport du 11 février 2003 ne consacrait pas moins l'histoire des timides débuts des relations euro-biélorusses. Les fortes réserves exprimées vis-à-vis de l'évolution de la situation interne dans le pays ne devaient alors pas nuire au développement et à l'intensification de la présence de l'UE au sein de la vie biélorusse. Le Parlement Européen invitait la Commission à « établir une stratégie spécifique dans le cadre de sa proposition Europe élargie pour la démocratisation et l'instauration d'une économie sociale de marché en Biélorussie ». Dans une perspective plus large, il « insistait sur la nécessité, en termes de cohérence et de crédibilité pour l'UE, de conditionner les relations de celle-ci vis-à-vis de chacun des autres États membres de la CEI selon les mêmes exigences en matière politique, sociale et économique que ce que l'UE fait prévaloir à l'encontre du Belarus » [9].

Les suites immédiates de l'élargissement : de nouveaux remous

La politique de dégel amorcée par l'UE en 2003 possédait ses instruments spécifiques et notamment l'épineuse question de la co-gestion de la frontière commune euro-biélorusse. Outre l'existence d'une fracture politique entre les deux parties, la question de la sécurité transfrontalière à l'encontre des trafics de biens divers et d'êtres humains suscite une vaste réflexion sur un co-développement interrégional harmonieux. Malgré les tensions dues à la politique autoritaire de son président, la Biélorussie continue donc à bénéficier de l'aide européenne au travers d'instruments tels que le programme TACIS de coopération transfrontalière, le programme InterEtat ou le programme de sécurité nucléaire. Entre 2001 et 2003, l'aide de l'UE à la Biélorussie s'élevait encore à 16 millions d'euros. En 2005-2006, le programme TACIS prévoit de favoriser le soutien aux réformes institutionnelles, législatives et administratives ainsi que le soutien à la gestion des conséquences sociales de la transition.

En 2000, une nouvelle aide à la Biélorussie avait été mise en place au travers du programme TEMPUS. Ce programme prévoyait de soutenir les initiatives de la société civile ainsi que les activités en lien avec les conséquences de la catastrophe de Tchernobyl pour l'année 2003. Il aura permis la mise en place de 45 projets visant à développer le niveau de l'enseignement supérieur dans le pays et les échanges académiques avec l'UE [10]. Ce programme se proposait notamment d'aider les universités biélorusses à se tourner vers l'international.

L'affaire de la fermeture de l'université européenne des Sciences humaines de Minsk (UESH) fait figure de nouveau pied de nez adressé par la Biélorussie à l'Europe. En 2003, l'annonce de la mise en place, par le gouvernement biélorusse de Ioukachenko, d'une nouvelle idéologie présidentielle nationale, aggravant encore le contrôle de l'Etat sur la société civile et au sein des institutions, dès lors sujettes à un renouveau sans précédent de la censure [11], portait un premier coup au programme d'aide européen visant à promouvoir, en Biélorussie, de nouvelles connaissances théoriques liées aux études internationales.

Au mois de juin 2004, l'UESH annonçait ses difficultés liées au renouvellement de son enregistrement. Selon le décret présidentiel n°17 du 14 juillet 2003, toutes les organisations de Biélorussie devaient recevoir une nouvelle licence d'enregistrement au 1er mai 2004 pour être habilitées à poursuivre leurs activités en toute légalité. A cette date, l'UESH n'avait toujours pas reçu sa licence, dont la reconduction n'était assurée que de manière officieuse. Le 7 mai au soir, l'UESH recevait confirmation, de la part du ministère de l'Education, que la licence était accordée mais nul ne savait encore quelles étaient ses nouvelles conditions et termes. Ces pressions et tracasseries administratives intervenaient alors que la manifestation prévue, le 30 avril à Minsk, pour célébrer l'élargissement de l'Union européenne était annulée, faute d'avoir reçu l'autorisation des autorités biélorusses.

Le 19 juillet 2004, Mr. Radkov, ministre de l'Education de la république de Biélorussie, demandait la démission du professeur Mikhailov de son poste de recteur de l'UESH, démission refusée par l'université étant donné l'absence de motif explicite de la demande du ministère. Le 21 juillet, l'administration présidentielle répliquait à ce refus en annulant le bail de location des bâtiments de l'université, propriété de l'Etat, et en enjoignant étudiants et enseignants à quitter les lieux avant le 5 août. Depuis l'accession au pouvoir d'Aliaksandr Loukachenka en effet, le fait que des organisations privées soient dans l'obligation de louer leurs locaux à l'Etat est un des moyens de pression couramment utilisé par le gouvernement biélorusse pour contrer toute forme d'opposition et limiter le développement d'une vie associative indépendante dans le pays.

Sans adresse officielle, l'université ne répondait plus aux critères lui permettant d'obtenir la licence d'exercer. Parallèlement, plusieurs commissions fiscales, municipales et régionales, furent chargées d'inspecter ses comptes. Cette méthode est également couramment employée par le gouvernement biélorussien pour procéder à l'arrestation de personnes dirigeantes pour délit d'opinion sous couvert de crime de droit commun.

Fondée en 1993 par l'Académicien Anatoli Mikhailov et financée par la France, l'Allemagne, les Etats-Unis et l'Europe, l'UESH avait su s'imposer comme un établissement d'enseignement supérieur modèle. Justement tournée vers l'international et l'Europe, elle se composait de plusieurs facultés, dont la faculté franco-biélorussienne de sciences politiques. Regroupant un millier d'étudiants, plus de 60 professeurs visiteurs du monde entier y étaient invités à donner des conférences chaque année. Unique dans les pays de la CEI, elle était notamment entrée dans le consortium international des universités Campus Europae qui englobe 15 universités européennes. Un nombre important des Etats membres de l'UE tels que l'Allemagne, la France, la Suède, la Pologne et la Lituanie participaient au financement des activités de l'université, notamment à celles du Centre d'études européennes et transatlantiques (CETAS).

Toutefois, selon le ministère de l'Education biélorusse, l'UESH ne respectait pas les standards nationaux de l'enseignement supérieur, modifiés suite à la parution, au printemps 2003, du décret présidentiel sur l'idéologie nationale allant à l'encontre du développement de tout esprit critique dans le pays et fondé sur l'idée qu'il existerait une supériorité slave. Le président Loukachenka avait déjà déclaré que les enseignants et professeurs qui ne partageaient pas les idées de « l'idéologie d'État » ne trouveraient plus d'emploi en Biélorussie, ni dans les universités d'Etat, ni dans les universités privées.

La fermeture de l'UESH fait également suite à celles de nombreux autres établissements d'enseignement jugés indésirables pour des raisons politiques. En 2003, le lycée biélorusse de sciences humaines de Minsk, seul établissement secondaire de Minsk où l'enseignement était entièrement dispensé en biélorussien et dont les élèves devenaient des recrues de choix pour les facultés de sciences humaines du pays, a été fermé sous la pression du pouvoir [12]. Ainsi de l'Institut d'Etudes en sciences humaines, section financièrement autonome de l'Université d'Etat de Biélorussie. Fondé avec le soutien de l'Ambassade d'Israël à Minsk et bénéficiant de programmes de coopération avec les Etats-Unis, cet institut accordait une place prépondérante, dans son programme, à l'étude de l'histoire et de la culture juives.

A noter que ces fermetures et liquidations d'institutions pédagogiques indépendantes de l'Etat se sont accompagnées d'une vague d'épuration parmi les cadres des universités, le plus souvent arrêtés ou démis de leurs fonctions suite à des affaires de corruption soigneusement ciblées. Toujours dans le contexte de la mise en place d'une idéologie nationale présidentielle xénophobe, le gouvernement du pays appelait les universités biélorusses à s'isoler de « l'influence étrangère », nuisant de toute évidence à l'image du régime auprès d'une jeunesse ne l'ayant pas majoritairement crédité lors de l'élection présidentielle de 2001. L'UESH avait ainsi été qualifiée par le ministre de l'Education de Biélorussie de «cour des miracles», déclaration qui visait à stigmatiser la présence trop fréquente de professeurs étrangers dans ses murs.

La présidence de l'Union européenne a réagi en condamnant cette « stratégie visant à harceler les personnes susceptibles de diffuser des opinions dissidentes et le non-respect des principes fondamentaux d'une société démocratique moderne ». « L'UE considère que ces décisions ont un caractère politique et relèvent d'une démarche visant résolument à entraver l'action de la société civile à l'approche des élections législatives qui doivent avoir lieu en octobre ». Elle souligne également « la contradiction avec l'intention déclarée de la Biélorussie d'œuvrer avec l'UE en faveur d'une amélioration de leurs relations », mettant en garde la Biélorussie contre les conséquences de sa politique intolérante pour l'avenir de ses relations avec l'UE.

Le 14 septembre 2004, une nouvelle résolution concernant la Biélorussie était déposée au Parlement européen, notamment en relation avec la tenue prochaine d'élection, d'un référendum en vue du prolongement du mandat présidentiel et avec la décision de la Commission des droits de l'Homme des Nations unies de nommer un rapporteur spécial sur la situation à l'intérieur du pays, initiative avec laquelle le Parlement européen se déclare solidaire.

Cette nouvelle résolution considère que « la situation en matière de droits de l'Homme et des citoyens a atteint un stade critique en Biélorussie (…), les autorités se montrant toujours réticentes à tolérer toute forme d'opposition politique ». Le Parlement y constate le caractère alarmant du nombre de militants d'opposition et de journalistes indépendants détenus, emprisonnés, soumis à des amendes ou expulsés des universités du pays. Il invite le gouvernement biélorusse « à mettre un terme aux mesures répressives prises à l'encontre des établissements privés d'enseignement supérieur et à renouveler l'inscription de l'université européenne des sciences humaines de Minsk et de l'école Jakub Kolas, seule école secondaire dans laquelle tous les enseignements sont prodigués en langue bélarusse ».

Par cette résolution, le Parlement européen déplore les mesures prises par les autorités biélorusses pour établir un système d'inscription visant à éliminer les candidats indépendants des listes électorales, rejette le principe contraire à la démocratie qui consiste à déclarer illégaux les grands partis d'opposition et demande aux autorités de garantir la tenue d'élections libres et équitables. Il se déclare prêt à envoyer des observateurs pour les élections législatives et le référendum relatif au troisième mandat présidentiel « afin d'aider les autorités de ce pays à s'acquitter de leurs tâches dans le respect des normes électorales démocratiques internationalement reconnues » [13].

La résolution fait encore état de sa préoccupation face à la répression constante exercée à l'égard des médias indépendants et des ONG, et aux informations faisant état de personnes disparues. Il invite le gouvernement biélorusse à mener des enquêtes « approfondies, impartiales et ouvertes » sur les disparitions de Viktar Hanchar, Ioury Zakharenka, Anatoli Krasoùski et Dimitri Zavadski ainsi qu'à libérer les prisonniers politiques tels que Iouri Bandajevski.

La résolution du Parlement européen invite encore les Etats membres de l'Union « à prendre les mesures appropriées eu égard au non-respect du droit à la liberté de pensée et d'expression et à l'absence de constitution d'une société pluraliste en Biélorussie, ainsi qu'à envisager de refuser de délivrer des visas dans les dix ans à venir aux juges, procureurs, policiers, recteurs d'université et autres fonctionnaires de Biélorussie qui ont, à un moment ou à un autre, pris des mesures à l'encontre de l'opposition démocratique ou des ONG, sans respecter leur droit à la liberté de pensée ou d'expression ».

Enfin, cette résolution « invite l'opinion publique européenne, les médias, les responsables politiques à accorder une plus grande attention aux problèmes sérieux relatifs au non-respect de la démocratie et du droit à la liberté de pensée et d'expression en Biélorussie », proposant l'établissement d'un bureau à Minsk en relation avec sa délégation en Ukraine, en Moldavie et en Biélorussie afin d'entretenir un dialogue plus étroit avec le gouvernement biélorusse, appelant de ses vœux que la Biélorussie puisse prendre sa place dans le concert des pays européens démocratiques.

Le programme CORE

Le seul programme européen d'aide à la Biélorussie ayant pour l'heure échappé aux foudres du gouvernement biélorusse est le très controversé, en France, programme CORE, mis en place à la demande du Comité Tchernobyl de Biélorussie en 2003. L'élaboration de ce programme correspondait à une volonté d'intensifier l'intervention de l'UE auprès des victimes de Tchernobyl et faisait suite au déjà très controversé programme ETHOS qui avait été conduit conjointement avec les autorités biélorussiennes.

Le premier point d'achoppement de ce programme du point de vue de ses détracteurs concernait la participation du Centre d'étude et d'évaluation de la protection dans le domaine nucléaire (CEPN), association regroupant les opérateurs français de l'industrie nucléaire : Electricité de France (EDF), Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et Compagnie générale des matières nucléaires (COGEMA) du groupe AREVA. Ce centre est également financé par l'organisme de contrôle IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) ainsi que par l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies. L'implication des industriels du nucléaire français au sein de ce programme fut à l'origine de houleux débats, en France, sur les risques de collusion d'intérêts quant aux informations produites sur la réalité des dangers encourus par les populations d'une Biélorussie, qui pour être autoritaire, manque déjà à informer ses citoyens sur les conséquences exactes de la catastrophe.

Le second point de ce programme, sujet à polémiques en France, concerne le décalage entre les déclarations d'intention entre chacune des deux parties, côté biélorusse, le gouvernement s'est engagé dans une politique de repeuplement des zones contaminées qui rend nécessaire de minimiser les conséquences de la catastrophe de Tchernobyl ; côté CORE, il s'agit de travailler à l'amélioration des conditions de vie en territoires contaminés, ce qui, si ce programme était dévoyé par les autorités de Biélorussie, pourrait conduire au même résultat.

Il n'appartient pas à cette étude de rendre compte, dans le détail, de tous les tenants et aboutissants de cette polémique dont les enjeux sanitaires et éthiques sont importants, en particulier vis-à-vis de l'avenir d'une population qui représente, selon les chiffres officiels actuels, 1,8 million de personnes (16 % de la population de la république) et résidant sur 47000 km², sur lesquels les dépôts de césium 137 restent supérieurs à 1 curie au km² (23 % du territoire national). Ces personnes sont exposées de manière régulière et notamment par leur alimentation, à de faibles doses de radionucléides dont les effets néfastes ont justement été montrés par les travaux du professeur, Iouri Bandajevski, victime des autorités biélorusses.

La problématique des régions contaminées de Biélorussie est entrée, pour 2005-2006, dans le programme indicatif de la Commission européenne dont les priorités concernent le soutien à la société civile, l'éducation et les régions de Biélorussie contaminées suite à la catastrophe de Tchernobyl. Par ce programme, qui devrait correspondre à une allocation globale de 10 millions d'euros, l'UE réitère son intention de contribuer au développement d'une compréhension commune ne pouvant jouer qu'en faveur des citoyens de Biélorussie.

Mais il existe des raisons objectives à ce que les relations euro-biélorusses restent pour l'heure tendues et plus que jamais sujettes à l'évolution de la situation interne au pays. Le troisième mandat présidentiel pour A. Loukachenka ne présage pas d'un dégel conséquent de ces relations et les résultats des élections législatives du 17 octobre 2004 influent directement sur la politique européenne à l'égard de ce voisin problématique.