1. Vers l'application généralisée des coopérations renforcées dans des domaines clefs de l'intégration communautaire

1.1. La reconnaissance des coopérations renforcées dans la Constitution : l'aboutissement de vingt ans de réflexions

Les résultats des travaux de la Convention sur l'Avenir de l'Europe et de la conférence intergouvernementale de 2004 en matière de coopérations renforcées s'inscrivent dans la droite ligne des réflexions engagées sur ce sujet depuis une vingtaine d'années. Il importe à ce titre d'en rappeler succinctement les principaux éléments.

Le principe d'intégration différenciée, sous-jacent aux coopérations renforcées, suppose que certains Etats sont régis par des règles différentes des règles générales, c'est-à-dire censées s'appliquer à tous. Ce principe est tout sauf étranger au projet de construction communautaire, étant inscrit depuis l'origine dans les traités de Paris et de Rome [4] : pensons au protocole sur le commerce inter-allemand (aujourd'hui abrogé), aux clauses de sauvegarde, aux mesures dérogatoires dans le cadre d'adhésion de nouveaux Etats membres, à la reconnaissance de l'union régionale du Bénélux [5], etc. Source de flexibilité dans le cadre de l'application des traités et de la mise en œuvre des politiques communautaires, ce principe se justifie à l'époque par les fortes disparités socio-économiques entre les Etats membres.

Dans le courant des années 1980, la perspective de la constitution d'un espace de contrôle coordonné de l'immigration et des visas, de la réalisation d'un grand marché couronné par une monnaie unique ainsi que de l'adoption d'une politique sociale européenne révèle l'existence non plus de simples disparités objectives mais de divergences politiques profondes entre les Etats membres (en particulier avec le Royaume-Uni, le Danemark et l'Irlande). La sortie de crise passe alors par l'adaptation du principe d'intégration différenciée à cette situation inédite de blocage, sous la forme des coopération renforcées. Celles-ci s'articulent autour des quatre principes suivants :

• la majorité des Etats qui le souhaitent peuvent approfondir entre eux l'intégration à travers une coopération renforcée en recourant pour cela aux institutions de l'Union ;

• dans le cadre d'une coopération renforcée, seuls ses participants peuvent participer au processus décisionnel ;

• les Etats non-participants ne sont pas tenus juridiquement au respect des mesures prises au sein de la coopération renforcée ;

• ces derniers peuvent demander à rejoindre la coopération renforcée à tout moment. Leur entrée peut être soumise au respect de certaines conditions (ex : les critères de convergence dans le cadre de l'adhésion à la zone euro).

Lors des deux conférences intergouvernementales qui ont suivies (1996 et 2000), dès lors qu'il est apparu qu'il serait très difficile de réaliser à quinze -et plus encore à vingt-cinq- les nouveaux développements de l'intégration européenne souhaités par un nombre important d'Etats membres, le thème des « coopérations renforcées » est devenu une des principales préoccupations des négociateurs [6]. C'est en ces domaines plus que dans tout autre que des progrès ont été réalisés. Ainsi le traité d'Amsterdam (1997) a introduit une clause générale autorisant des coopérations renforcées dans le pilier communautaire (1er pilier) et en matière de justice et affaires intérieures (3ème pilier). Le traité de Nice (2000) a étendu le recours aux coopérations renforcées au domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, à l'exclusion des questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. En outre, les modalités de mise en œuvre des coopérations renforcées ont été quelque peu assouplies.

1.2. La consécration des coopérations renforcées dans la Constitution européenne

La Constitution européenne parachève l'édifice des coopérations renforcées sur le plan formel et matériel.

Deux chapitres intitulés « Coopérations renforcées » leur sont dorénavant consacrés dans le nouveau texte constitutionnel européen. Le premier est inséré dans la Partie I, au Titre V lequel vise les principes gouvernant l'exercice des compétences de l'Union ; le second est intégré à la Partie III consacrée à l'ensemble des politiques que peut engager l'Union, en son titre VI intitulé « Le fonctionnement de l'Union ». Cette double insertion au niveau des principes de fonctionnement de l'Union et de l'exercice de ses compétences tranche singulièrement avec l'organisation des traités actuellement en vigueur : ceux-ci comprennent un seul titre composé de cinq articles et complété par des dispositions éparses évoquait ce sujet [7].

Cette évolution n'est pas anodine : elle dénote un changement dans la façon d'appréhender la construction communautaire. Les coopérations renforcées ne sont plus de simples « pis-aller » permettant de contourner les oppositions de tel Etat membre à la poursuite de l'intégration ; elles constituent un nouveau mode d'intégration, au même titre que la méthode « Jean Monnet » dite des « petits pas »

Dans ce nouveau contexte, il est par conséquent logique que le champ d'application des coopérations renforcées soit étendu à l'assemble des domaines de compétence de l'UE ne présentant qu'un faible degré d'intégration. Cela suppose à l'inverse que soient exclus les domaines où l'UE dispose de compétences exclusives : union douanière, politique de la concurrence, politique monétaire, gestion des ressources halieutiques et la politique commerciale commune.

Ainsi, les Etats membres qui le souhaitent, pourront accroître leur degré d'intégration dans les domaines suivants :

• la politique étrangère et de sécurité commune ;

• la politique de sécurité et de défense commune (on parle alors de « coopération structurée permanente ») ;

• la coordination des politiques économiques et budgétaires (Eurogroupe)

• le marché intérieur ;

• la politique sociale telle que visée dans la partie III ;

• la cohésion économique, sociale et territoriale;

• l'agriculture et la pêche, à l'exclusion de la conservation des ressources halieutiques ;

• l'environnement ;

• la protection des consommateurs ;

• les transports ;

• les réseaux transeuropéens ;

• l'énergie ;

• les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique dans le cadre de la mise en œuvre des législations en matière de liberté de travail, de protection de l'environnement, de protection des consommateurs, etc. [8] ;

• l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Deux précisions doivent cependant être apportées à propos des domaines concernés par les coopérations renforcées.

D'une part, les compétences partagées entre l'Union et les Etats membres ne restent exercées en commun que tant que l'Union n'a pas pris de mesures dans ces domaines ou n'a pas renoncé à y exercer ses compétences. Compte tenu de l'importance de la législation communautaire dans certains domaines (politique agricole, marché intérieur), le champ des coopérations renforcées est en droit et en fait bien plus réduit que l'énonciation précédente ne le laisse paraître.

D'autre part, rien n'empêche les Etats membres de poursuivre, hors du cadre communautaire, la réalisation de projets d'intégration dans des domaines relevant de leur seule compétence, que ceux-ci donnent lieu ou non à coordination au niveau de l'Union. Ces coopérations « hors traités » pourraient porter notamment sur la fiscalité (hors TVA), la politique industrielle, l'aménagement du territoire, les investissements en infrastructures de transport, le tourisme, la culture, le sport, l'éducation et la jeunesse, …

La seule condition serait pour ces avant-gardistes de veiller au respect du principe de coopération loyale selon lequel « les Etats membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union. » [9]

2. Vers la simplification de la mise en œuvre des coopérations renforcées dans la Constitution européenne

L'examen des mécanismes de coopérations renforcées tels qu'ils sont prévus dans la Constitution européenne permet de dégager les deux constats suivants :

• la simplification du recours aux coopérations renforcées en fait un outil de persuasion et de négociation efficace aux mains des Etats souhaitant progresser dans l'intégration ;

• les coopérations renforcées sont conçues comme des mécanismes incitant la quasi-majorité, voire l'ensemble, des Etats membres à les intégrer à court et moyen terme.

2.1. Le lancement simplifié des coopérations renforcées

L'approfondissement de la construction européenne grâce aux coopérations communautaires peut être obtenu de deux manières :

• positivement, le mécanisme de coopération renforcée est initié entre un certain nombre d'Etats membres ;

• négativement, le recours à la coopération renforcée doit être considéré comme un outil de négociation et de persuasion à la disposition des Etats membres qui souhaitent lever les oppositions d'un ou plusieurs Etats membres à l'adoption d'un texte spécifique au sein du conseil.

A ce jour, aucune coopération n'a encore été mise en place. Quant à son « effet-menace », celui-ci n'a joué que deux fois, en faveur de l'adoption de la proposition de règlement sur le statut de la société européenne et de la directive la complétant, ainsi que du mandat d'arrêt européen [10] en 2001.

La principale raison de l'absence de recours aux coopérations renforcées réside dans la multiplicité des conditions à remplir et de la lourdeur de la procédure d'instauration.

Le traité d'Amsterdam retenait ainsi une quinzaine de conditions cumulatives pour l'instauration d'une coopération renforcée dans le pilier communautaire [11]. La coopération envisagée ne pouvait intervenir qu'« en dernier ressort lorsqu'il était établi que les objectifs des traités ne pourraient être atteints en appliquant les procédures pertinentes qui y sont prévues » et comprendre au moins une majorité d'Etats membres. La coopération ne devait par ailleurs ni affecter l'acquis communautaire ou les intérêts des Etats n'y participant pas, ni constituer une discrimination ou une entrave aux échanges, etc.

La procédure institutionnelle à l'issue de laquelle une coopération renforcée pouvait être lancée se révélait particulièrement stricte, lourde et contenant des spécificités pour chaque pilier. Cependant, une même structure générale en trois temps se retrouvait, quelle que soit la matière concernée :

• présentation par les Etats membres intéressés d'une demande à la Commission ;

• présentation ou non par la Commission d'une proposition à l'attention du Conseil ;

• vote du Conseil à la majorité qualifiée, sur la proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

La procédure contenait également un « frein d'urgence » (emergency brake) reconnaissant un droit de véto aux Etats membres opposés à la constitution de la coopération [12], à travers la saisine par le Conseil des ministres du Conseil réuni au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement (pour le 1er pilier) ou au Conseil européen (pour le pilier JAI).

Le traité de Nice a allégé le nombre de conditions ainsi que la procédure. En particulier, le nombre minimum d'Etats pour l'instauration d'une coopération est fixé à 8. En outre, le « frein d'urgence » a été transformé en un « ralentisseur » : la saisine du Conseil européen n'a plus qu'un effet suspensif et non plus interruptif sur le vote du conseil des ministres [13].

En supprimant la logique des piliers, la Constitution simplifie profondément les procédures. Cependant, elle ne parvient pas à rompre entièrement avec la logique complexe issue des traités actuels : l'instauration des coopérations renforcées demeure perçue comme un moment structurant de la vie de l'UE et des relations entre Etats membres. Il s'agit par conséquent de prévoir un certain nombre de garanties pour éviter ce que d'aucuns ont appelé la constitution d'une « Europe à la carte », fragmentée.

La Constitution européenne retient ainsi que « la décision européenne autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble, et à condition qu'au moins un tiers des États membres y participent. » [14] Sont également reprises les mentions selons lesquelles les coopérations ne peuvent ni porter atteinte au marché intérieur, à la cohésion économique, sociale et territoriale ni constituer une entrave ou une discrimination aux échanges entre les Etats membres, ni provoquer une distorsion de concurrence entre ceux-ci.

En matière militaire, la condition tenant au nombre d'Etats membres devant participer à l'instauration de la coopération est remplacée par l'obligation faite aux Etats intéressés (au minimum deux) de remplir des critères de capacité proches, dans leur esprit des critères de Maastricht.

La procédure de lancement des coopérations renforcées opère une distinction particulièrement simple :

• dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, l'autorisation est adoptée par le Conseil statuant à l'unanimité, après avis émis par le ministre des Affaires étrangères de l'Union. La Commission est exclue de la procédure et le Parlement est simplement informé ;

• dans le domaine de la politique de sécurité et de défense européenne, la décision d'établissement de la coopération structurée permanente relève de la compétence du Conseil qui vote à la majorité qualifiée, après consultation du ministre des Affaires étrangères ;

• dans tous les autres domaines, l'autorisation est accordée par une décision européenne du Conseil qui statue, à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

Dans tous les cas, le principe d'un « frein » ou d'un « ralentisseur » est écarté.

2.2. Les incitations à participer aux coopérations renforcées

La théorie des clubs, développée en sciences politiques et en économie [15], enseigne que la force d'attraction des coopérations renforcées est d'autant plus forte que les conditions de leur mise en œuvre sont aisées et que le bilan coût/avantage entre la participation et l'exclusion à la coopération renforcée se révèle élevé.

C'est sur ce terrain que les progrès apportés par la Constitution européenne sont les plus notables. Les incitations et invitations faites aux Etats à participer à une coopération renforcée dès son lancement (ou rapidement) découlent des quatre éléments suivants :

• les représentants des Etats non-participants ne peuvent pas prendre part au vote du Conseil lorsque celui-ci se prononce sur une mesure relevant d'une coopération.

• l'autorisation pour un Etat non-participant de rejoindre une coopération renforcée fait l'objet d'un vote à la majorité qualifiée du Conseil, émanant des seuls Etats participant à la coopération (ce qui correspond à une véritable cooptation).

• en plus de l'obligation de reprise de l'acquis de la coopération, des conditions spécifiques peuvent être imposées à tout Etat souhaitant participer ultérieurement à une coopération déjà constituée.

• la clause passerelle de l'article III-422 permet au Conseil de décider de changer les règles de vote s'appliquant à lui et d'opter ainsi pour la majorité qualifiée là où la Constitution demande l'unanimité ou une majorité qualifiée spécifique [16]. Cela pourrait entraîner une accélération de l'intégration entre les Etats participants et un accroissement de l'écart entre ces derniers et ceux des Etats restés en-dehors de la coopération, lesquels devraient alors réaliser un effort supplémentaire le jour où ils décideront d'entrer dans la coopération.

3. Quelques remarques conclusives sur les utilisations possibles des coopérations renforcées

Dans ses « Mémoires », Jean Monnet estimait qu' « envisager la forme définitive de la Communauté européenne que nous avons voulue comme un processus de changement est une contradiction dans les termes. Anticiper les résultats bloque l'esprit d'innovation. C'est au fur et à mesure que nous découvrirons de nouveaux horizons » [17]. Les coopérations renforcées participent pleinement de ce dynamisme et devraient favoriser à terme de nouveaux développements communautaires. Deux domaines devraient connaître des avancées importantes, compte tenu des changements introduits par la Constitution européenne : la défense et la coordination économique.

3.1. La défense européenne

La crise irakienne du printemps 2003 a attesté d'un fait : sur la base des traités actuels, les efforts entrepris en matière de coordination militaire depuis le sommet franco-britannique de Saint-Malo en 1998 n'arrivent ni à pallier les cinquante ans de retard que les Européens ont pris en matière militaire depuis l'échec de la CED, ni à concilier les différents statuts des Etats membres (membres permanents ou non au Conseil de sécurité des Nations Unies, statut de neutralité, rattachés ou non au commandement militaire de l'OTAN).

La Constitution européenne prend acte de ce retard et donne (enfin) à l'UE la possibilité de se doter d'une force militaire européenne. Elle prévoit à cet égard la possibilité pour certains Etats membres de créer entre eux une « coopération structurée permanente ». Celle-ci se distingue des coopérations renforcées classiques par le fait qu'elle s'inscrit dans le cadre d'un objectif spécifique : assurer de façon efficace les missions militaires décidées par l'Union hors de son territoire « afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale » [18]. Ces missions incluent notamment « les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire. » [19]

Pour y participer, les Etats doivent respecter des critères de capacité militaire, c'est-à-dire pouvoir fournir à titre national ou comme composante de groupes multinationaux de forces militaires, des unités de combat ciblées pour les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme un groupement tactique, avec les éléments de soutien, y compris le transport et la logistique, capables d'entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu'au moins 120 jours [20].

La participation à la coopération structurée suppose également des efforts supplémentaires des Etats en matière d'investissement militaire, une participation à l'Agence européenne de défense [21].

3.2. Vers un véritable gouvernement économique européen

Alexandre Lamfalussy, ancien président du FMI, rappelait récemment qu'en matière de coordination économique, « la plus grande faiblesse de l'UEM est son « E ». Son volet monétaire, « M », est bien organisé institutionnellement. Nous n'avons pas cela pour la conduite de la politique économique » [22]

Avec la Constitution européenne, le « E » de l'UEM sort enfin renforcé, une coordination plus étroite étant établie entre les Etats participant à la zone euro. Ainsi, le nouveau texte constitutionnel prévoit que le « Conseil adopte des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l'euro pour : a) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire ; b) élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique, en veillant à ce qu'elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l'ensemble de l'Union, et en assurer la surveillance. » [23]

Par ailleurs, les ministres des finances des Etats membres participant à la zone euro sont invités à fixer les modalités de leur réunion au sein de l'Eurogroupe [24]. A ce titre, les membres de l'Eurogroupe devront désigner, à la majorité, un président pour deux ans et demi. Anticipant la ratification de la Constitution, l'Eurogroupe a désigné, lors de sa réunion du 10 septembre 2004, Jean-Claude Juncker, Premier ministre et ministres des finances du Luxembourg, comme premier président. Ce dernier prendre ses fonctions au 1er janvier 2005.

Sur la base de cette coordination plus étroite, certains auteurs y ont vu la possibilité de créer un fonds de stabilisation, lequel serait alimenté par les Etats membres de la zone euro et qui pourrait intervenir en soutien des autorités publiques d'un pays frappé par un choc économique spécifique [25].

En outre, il a été souligné que le renforcement du dialogue économique entre les pays de la zone euro pourait les conduire à engager des coopérations renforcées dans des domaines connexes :

• la politique sociale, à travers une harmonisation des systèmes de protection sociale ou la création d'un contrat de travail européen (sur le modèle de statut de société européenne) ;

• la fiscalité, qu'elle soit directe (harmonisation des assiettes en matière d'impôt sur les sociétés) ou indirecte (par exemple en matière de protection environnementale avec la création d'une taxe sur les rejets de dioxyde, les pesticides, …)

A l'heure où le débat sur la ratification de la Constitution européenne s'engage dans les vingt-cinq Etats membres [26], les coopérations renforcées doivent être un des éléments clefs sur la base desquels les discussions doivent se concentrer. Eminemment techniques, ces mécanismes renvoient l'image d'une Europe composée d'entités politiques trop hétérogènes pour avancer d'un seul et même pas. Mais ils portent également entre eux les ferments d'une amélioration de l'intégration communautaire, dans les domaines structurants et mobilisateurs pour l'Union, ses Etats et ses peuples. Que l'on pense seulement au domaine de la défense, de l'éducation, de la culture, de l'innovation et de la recherche !

Pour se convaincre de l'intérêt de cette approche différenciée, il importe de se rappeler du succès incontestable de l'Union économique et monétaire, dont les pièces en euros ont réussi à gagner en l'espace de quelques mois le cœur de 306 millions de citoyens européens : en octobre 2002, soit 10 mois après la mise en circulation des pièces et billets en euros, 65% des citoyens des Etats membres de la zone euro se déclaraient satisfaits du fait que l'euro soit devenu leur monnaie nationale [27] ; 63% des personnes sondées consdéraient que l'adoption de l'euro constituait un facteur positif pour la croissance économique. Cet élan en faveur de la monnaie unique n'est pas exclusivement le propre des Etats l'ayant adoptée. En effet, les nouveaux Etats membres ont d'ores et déjà fait part de leur intention de participer au plus vite à la zone euro [28].