L'Espagne, pays d'émigration, est devenue, en l'espace de trois décennies, un pays d'immigration avec 2.873.250 étrangers autorisés à résider au 31 mars 2006 [1]. Une première régulation en la matière est intervenue en avril 1985 avec l'approbation par le parlement de la loi organique sur les droits et libertés des étrangers résidents en Espagne. Cette loi, de nature assez restrictive, n'aurait pas empêché l'immigration illégale

Des modifications importantes et successives des textes se sont avérées nécessaires en raison de l'augmentation des flux et des nouvelles réalités en la matière. Désormais, les textes fondamentaux sont la loi organique 4/2000 du 11 janvier 2000 relative aux droits, libertés et intégrations des étrangers en Espagne, modifiée à plusieurs reprises, et le décret d'application 2393/2004 du 30 décembre 2004.

La présence des étrangers en situation irrégulière, entrés sur le territoire par les frontières terrestres, aériennes et, maritimes, a provoqué le besoin de procéder à plusieurs vagues de régularisation.

La loi organique 4/2000, dans ses premières dispositions transitoires, autorisait le gouvernement à établir par décret la procédure de régularisation des étrangers habitant en Espagne avant le 1er juin 1999 et qui avaient fait une demande de permis de résidence ou de travail ou qui avaient été titulaires dudit permis les trois années précédentes.

La dernière vague de régularisations d'étrangers, prévue dans le décret d'application de la loi relative aux étrangers a eu lieu en 2005 et avait comme objectif la régularisation liée au marché du travail. La plupart des demandes de régularisation venaient d'Amérique Latine, du Maroc et des pays d'Europe orientale. Les demandeurs devaient être en possession d'un contrat de travail.

On constate que le nombre de résidents légaux en provenance des pays d'Afrique subsaharienne (113.523, soit 3,9% du total d'étrangers autorisés) est de loin très inférieur au nombre de ressortissants des pays de l'Amérique Latine (1.037.110, soit 36% du total), d'Europe centrale et orientale (359.840, soit 12,52%), du Maroc (509.964, soit 17,74%) et même du continent asiatique (185.355, soit 6,45%).

On constate, aussi, que la plupart des résidents légaux en Espagne proviennent des procédures successives de régularisations.

De nos jours, l'objectif général du gouvernement espagnol en matière d'immigration est :

• la simplification des procédures de migration légale et l'embauche des travailleurs avant leur arrivée en Espagne en fonction des besoins du marché de travail ;

• favoriser leur intégration ;

• et lutter contre l'immigration illégale en coordination avec les pays d'origine, de transit et récepteurs des flux migratoires.

En ce qui concerne l'immigration légale, le Secrétariat d'Etat pour l'immigration et l'émigration a fait état de l'embauche, avant leur arrivée en Espagne, de 200.000 personnes au cours du premier semestre 2006, dans des secteurs qui rencontrent des difficultés de main d'oeuvre (hôtellerie, bâtiment, agriculture). Ceci montre l'opportunité d'une mesure qui favorise l'immigration légale au détriment de l'immigration illégale. La plupart des salariés embauchés proviennent d'Amérique Latine, d'Europe centrale et orientale et du Maroc.

Actuellement, l'arrivée de personnes sur les côtes espagnoles en provenance des pays subsahariens, avec des moyens de navigation rudimentaires, est à l'origine de plusieurs initiatives et actions du gouvernement espagnol.

1 – Les flux migratoires en provenance d'Afrique

Le plus grand nombre d'immigrants en provenance d'Afrique sont de nationalité marocaine et arrivent et travaillent en Espagne, notamment, de façon régulière. Néanmoins, une petite partie des ressortissants des pays subsahariens tentent, dans des conditions de risque extrême, d'atteindre les côtes espagnoles de façon illégale ; pour beaucoup d'entre eux, l'Espagne est la porte d'entrée dans l'Union européenne. C'est pourquoi le gouvernement espagnol a fait appel à l'aide et à la coopération des autres pays européens.

La régulation des flux migratoires en provenance de la région subsaharienne et le trafic illégal de personnes occupent une place centrale dans la politique extérieure espagnole. Actuellement, rien ne semble pouvoir arrêter l'arrivée massive des personnes, dans des embarcations précaires, vers les côtes espagnoles. Le gouvernement tente d'apporter une solution au problème avec plusieurs types de mesures : en adaptant la législation aux nouvelles réalités, notamment à la lutte contre les mafias qui font du trafic de personnes une source importante de revenus ; en intensifiant la signature d'accords de coopération migratoire et de réadmission avec les pays d'origine des migrants ; en favorisant des initiatives européennes et internationales qui débouchent sur des actions concrètes, notamment, dans le domaine du développement et de l'emploi dans les pays d'origine. En effet, seule la coopération entre les pays récepteurs, d'origine et de transit peut contribuer à contrôler les flux migratoires illégaux.

Quant aux personnes présentes sur le territoire espagnol sans autorisation de résidence, la simplification des procédures de dévolution et d'expulsion, ainsi que la responsabilisation des transporteurs facilitent leur sortie du pays.

Les statistiques du Secrétariat d'Etat pour l'immigration et l'émigration du ministère du Travail et des Affaires sociales sur le nombre de personnes interceptées par les autorités espagnoles ces dernières années montrent l'importance numérique et humaine du problème. Le voyage vers les côtes espagnoles se fait dans des embarcations inadaptées et beaucoup de personnes y laissent leur vie. Le nombre d'embarcations, naufrages, décès et personnes disparues est en diminution par rapport à l'année précédente, confirmant ainsi une tendance à la baisse pour ces dernières années.

IMMIGRATION ILLEGALE :

PAR MOYEN D'EMBARCATIONS (ANNÉES 1999 à 2005)

PAR ZONES D'ARRIVÉE

2 – Importance de la lutte contre les flux d'immigration illégale dans la politique extérieure africaine du gouvernement espagnol

a- Le plan Afrique 2006-2008

Il s'articule autour de plusieurs objectifs qui définissent autant d'axes de travail :

• la contribution à la consolidation de la démocratie, le respect des droits de l'Homme, la paix et la sécurité, de préférence dans le cadre de l'Union européenne et toujours sous l'égide de l'ONU et de la légalité internationale ;

• la lutte contre la pauvreté et la contribution à l'agenda du développement de l'Afrique, conformément aux prévisions du Plan directeur de la coopération espagnole 2005-2008. Dans ce cadre, le Plan Afrique porte une attention particulière au soutien des politiques de santé en Afrique et à la lutte contre les grandes pandémies ;

• le développement de la coopération pour réguler de façon adéquate les flux migratoires en provenance de la région subsaharienne et pour combattre le trafic illégal des personnes ;

• la participation active au développement de la Stratégie de l'Union européenne pour l'Afrique ;

• le renforcement et la diversification des échanges économiques, ainsi que le développement des investissements, sans oublier l'importance stratégique croissante de la région subsaharienne, et en particulier du Golfe de Guinée, pour la sécurité énergétique de l'Espagne et les opportunités commerciales dans le secteur des hydrocarbures pour les entreprises espagnoles ;

• le renforcement de la coopération culturelle, de la connaissance et de l'estime mutuelles, la promotion de l'espagnol et, dans ce cadre, l'ouverture immédiate, en collaboration avec le gouvernement autonome canarien et les administrations insulaires locales, d'une Maison de l'Afrique (Casa Africa) ayant son siège à Las Palmas.

b- Le renforcement de la coopération avec les pays africains pour la régulation des flux migratoires

Le gouvernement intensifiera ses efforts dans trois domaines d'action complémentaires :

• Sur le plan interne, le gouvernement espagnol renforcera les mesures de contrôle des frontières, les mécanismes d'obtention d'information sur les routes et les moyens utilisés par les réseaux de l'immigration illégale, afin de lutter efficacement contre les mafias qui s'enrichissent grâce au trafic illégal des personnes ; de surcroît, le gouvernement espagnol accélérera les procédures de rapatriement immédiat des immigrants accédant au territoire national de façon irrégulière, dans des conditions garantissant scrupuleusement le respect des droits de l'Homme et du droit international.

Parallèlement, le gouvernement espagnol initiera des mesures visant à l'intégration des collectifs d'immigrés, en renforçant le rôle des diasporas en Espagne et en Europe. Il accroîtra également le soutien aux administrations régionales et locales ainsi qu'aux organisations non gouvernementales qui accueillent les immigrants à leur arrivée sur le territoire espagnol et des lignes budgétaires spécifiques seront créées pour la coopération dans le domaine migratoire, y compris le cofinancement de projets européens par le ministère du Travail et des Affaires sociales, du ministère de l'Intérieur et du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération.

• Sur le plan multilatéral, avec des initiatives telles que la Conférence ministérielle eurafricaine sur la migration et le développement de Rabat (juillet 2006), impulsée conjointement par l'Espagne et le Maroc et qui a réuni, pour la première fois, les pays d'origine, de destination et de transit d'Europe et d'Afrique du Nord, d'Afrique centrale et d'Afrique occidentale afin de rechercher des solutions de consensus aux défis communs. Il s'agit également d'impulser la dimension européenne de la politique de coopération migratoire avec l'Afrique, complémentaire d'une collaboration plus étroite avec des pays voisins comme la France et le Portugal.

• Sur le plan bilatéral, le gouvernement espagnol intensifiera les efforts pour compléter le réseau d'accords de coopération migratoire et de réadmission avec les pays prioritaires comme le Sénégal, le Mali, le Ghana, le Cameroun, la Côte d'Ivoire, le Cap-Vert, la Guinée-Conakry et la Gambie, qui s'ajoutent à ceux déjà conclus avec le Nigeria et la Guinée-Bissau. À cet effet, les déplacements, les visites et les contacts politiques de haut niveau seront multipliés et la présence institutionnelle de l'Espagne en Afrique occidentale sera renforcée substantiellement, tant par l'ouverture de nouvelles ambassades (Mali et Cap-Vert) qu'à travers le renforcement immédiat du personnel diplomatique et sectoriel dans les pays de la région.

c- Les actions du gouvernement espagnol sur le plan bilatéral

1) Le gouvernement espagnol et celui du Cap Vert ont signé une déclaration bilatérale qui engage les deux pays à trouver un accord-cadre en matière de politique migratoire avec comme objectifs prioritaires :

• simplifier les procédures de migration légale et l'embauche des travailleurs des parties signataires en fonction des besoins des marchés du travail ;

• lutter contre l'immigration illégale à travers l'échange permanent d'informations entre les autorités compétentes des deux pays sur le trafic des êtres humains et le crime organisé ;

• le Cap Vert s'engage à empêcher que ses eaux territoriales servent de voie de transit vers les Canaries pour les milliers d'Africains qui veulent arriver en Europe et accepte le rapatriement de ses ressortissants en situation irrégulière sur le territoire espagnol ;

Après la signature avec le Cap Vert, le ministre espagnol des Affaires étrangères a visité plusieurs pays africains (Gambie, Sénégal, Guinée-Bissau) et a remis au gouvernement de ces pays copie de l'accord signé avec le Cap Vert. Ces pays ont manifesté leur accord avec le contenu du texte.

2) Lors de la rencontre avec les autorités de Guinée-Bissau, les deux parties ont décidé de reprendre les vols de rapatriement des étrangers en situation irrégulière.

3) Une aide économique à la Mauritanie pour l'amélioration de l'accueil des immigrants présents sur son territoire, dont le but est d'atteindre les côtes espagnoles. Il s'agit de travaux de renforcement des conditions sanitaires et d'hygiène dans les centres d'accueil de la Mauritanie.

4) Un décret royal du 7 juillet 2006 fixe une aide directe au Maroc afin de faciliter le contrôle de ses frontières et mieux combattre l'immigration illégale. Il s'agit de moyens matériels de détection, communication et autres pour un montant de 10.544.771 euro.

3 – Au niveau européen

a- Le soutien des Etats membres : l'action de la Commission européenne

L'Espagne a reçu le soutien des Etats membres de l'UE au Conseil européen des 15 et 16 juin derniers. Le Président du gouvernement espagnol, José Luis Zapatero, avait fait part de la situation difficile avec l'arrivée massive des immigrants irréguliers à laquelle doit faire face son gouvernement. Lors de ce Conseil, les Etats membres se sont montré favorables à un accord général avec une stratégie visant à agir sur deux fronts :

a) un front externe. Il existe un consensus général sur le besoin d'améliorer la protection des frontières et combattre le trafic des êtres humains.

b) un front interne. Il est nécessaire d'améliorer l'intégration, notamment des jeunes étrangers avec insuffisance de qualifications

La Commission européenne, s'appuyant sur la coordination de l'Agence européenne des frontières extérieures (Frontex) et la participation d'au moins neuf pays, prépare un dispositif d'aide à l'Espagne. Ce dispositif pourrait consister en une coopération maritime renforcée permettant de mieux surveiller les frontières maritimes et la mise en place des équipes d'intervention aux frontières.

b- La conférence euro-africaine des migrations et du développement

Une conférence euro-africaine des migrations et du développement, à l'initiative de l'Espagne et du Maroc, a réuni à Rabat les pays concernés par le phénomène migratoire: pays d'origine, pays de transit et pays de destination. Y ont participé 21 ministres européens et 24 ministres africains.

La Conférence a approuvé deux documents :

1) Un document politique, qui prévoit la création d'un partenariat entre les pays d'origine, de transit et de destination visant, notamment, le développement structurel de pays en voie de développement, favorisant l'immigration légale, la simplification des procédures pour la circulation des travailleurs, des politiques actives d'intégration et de lutte contre l'exclusion, le renforcement des capacités de contrôle des flux migratoires des pays d'origine et de transit, la lutte contre l'immigration illégale et le rapatriement des immigrants irréguliers.

2) Un Plan d'action comportant deux types de mesures :

• pour lutter contre l'immigration illégale (création de systèmes, efficaces de rapatriement, coopération dans l'identification des travailleurs irréguliers, coopération judiciaire et des services de police...) ;

• pour favoriser la migration légale et le travail dans les pays d'origine (appui technique aux émigrants qui ont un projet de création d'entreprise dans leur pays d'origine, projet de coopération dans des secteurs économiques créateurs d'emplois, tels que l'agriculture, le tourisme, la pêche, microcrédit et simplification des procédures de migration légale, etc.).

Conclusion

L'Espagne tente de résoudre le problème de l'immigration illégale en tenant compte de toutes ses composantes: sécurité du territoire, aspect humanitaire, aspect économique. Pour le contrôle des frontières, l'Espagne a fait appel à la coopération des Etats membres de l'UE et a développé l'aide matérielle pour les pays de transit de l'Afrique du Nord. L'accueil des personnes en situation irrégulière en attente des décisions administratives les concernant doit être fait dans des conditions de respect à la dignité humaine. L'Espagne œuvre dans ce sens en aidant les pays de transit à adapter leurs structures d'accueil, notamment du point de vue sanitaire. Enfin, une action orientée vers le développement des pays source d'émigration et des mesures visant à favoriser l'émigration légale de leurs ressortissants.

Annexe

Résumé succinct de la régulation de l'immigration illégale en Espagne

Les textes de base actuellement en vigueur :

• la loi organique 4/2000 du 11 janvier 2000, modifiée par les lois organiques 8/2000 du 22 décembre 2000, 11/2003 du 29 septembre 2003 et 14/2003 du 20 novembre 2003;

• le décret 2393/2004 du 30 décembre 2004 pour l'application de la loi organique 4/2000 du 11 janvier modifiée.

Les immigrants illégaux

L'Article 53 a) de la loi organique 4/2000 du 11 janvier 2000 déclare illégale la résidence sur le territoire espagnol des personnes non titulaires d'un permis de résidence ou celles à qui on a refusé la prolongation du séjour.

La loi autorise, après instruction du dossier, l'expulsion administrative du territoire des immigrants illégaux. La résolution confirmant l'expulsion doit être notifiée à l'intéressé avec mention des voies de recours.

Toutefois, l'instruction du dossier préalable à l'expulsion ne sera pas nécessaire pour ceux qui ayant été expulsés du territoire n'ont pas respecté l'interdiction d'y pénétrer, ou, également, pour ceux qui tentent d'entrer illégalement dans le territoire.

La procédure d'expulsion des étrangers est une procédure urgente qui a comme principale caractéristique l'exécution immédiate de l'ordre d'expulsion.

Les mineurs

Les personnes sans papiers d'identité dont on ne peut pas déterminer avec certitude s'ils sont mineurs, recevront la protection des institutions de tutelle des services des mineurs. On notifiera le fait au procureur.

Si après avoir effectué des recherches, la minorité d'âge est confirmée, le procureur confiera le mineur aux institutions de protection. Dans le même temps, on agira en respectant la procédure du regroupement familial. Cette procédure aboutira au retour au pays d'origine, celui où se trouvent ses parents. Si le retour au pays ou avec la famille s'avère impossible, le mineur sera autorisé à résider sur le territoire espagnol.

Centres de rétention

Pour garantir l'efficacité de la mesure d'expulsion, les autorités administratives peuvent, dans la phase d'instruction du dossier, solliciter du juge d'instruction le placement de l'étranger dans un centre de rétention, non pénitentiaire. Le placement dans le centre par décision judiciaire aura la durée nécessaire pour l'instruction du dossier dans la limite de 40 jours.

Les mineurs, par décision du juge des mineurs, pourront être placés, eux aussi, dans des centres de rétention si leurs parents ou tuteurs sont eux-mêmes dans le centre et si le centre est doté des modules qui garantissent l'intimité de la famille.

Obligations des transporteurs

La modification de la législation introduite par la loi organique 14/2003 permet aux autorités espagnoles de demander aux sociétés et compagnies de transports, pour ce qui concerne des routes hors espace Schengen avec des flux migratoires importants, la liste de personnes avec mention des noms, prénoms, date de naissance, nationalité, numéro de passeport et document de voyage.

Ces entreprises devront notifier aux autorités administratives chargées du contrôle d'entrée le nombre de billets de transport de retour non utilisés par les passagers. Cette information doit être communiquée dans le délai maximum de 48 heures à compter de la date de fin de validité du billet.

Si des déficiences dans la documentation du passager sont à l'origine de la prohibition d'entrée, la société ou compagnie prendra en charge ledit passager.