1. L'amélioration du contrôle legal des comptes : une réorientation amorcée dès 1996

Les trois dernières années se sont caractérisées par la présentation par la Commission européenne de nouvelles initiatives en matière de contrôle légal des comptes. Si l'on peut y voir assurément la réponse européenne aux « affaires », encore faut-il rappeler que cette action s'inscrit également dans la droite ligne du programme préconisé dès 1996 par Livre Vert sur le rôle et la responsabilité du contrôleur légal des comptes dans l'UE [5]. Ce dernier a notamment visé à moderniser le régime communautaire du contrôle comptable ainsi qu'à définir une approche commune en ce domaine.

1.1. Le contrôle légal des comptes : une obligation ancienne en droit communautaire

L'obligation imposée à certaines sociétés de soumettre leurs comptes annuels à un professionnel qualifié indépendant poursuit un objectif de transparence, gage d'une confiance des associés, des salariés, des créanciers, et de façon plus générale, du public, dans les entreprises. Cependant, il faut attendre les premiers pas du marché intérieur et l'exercice, par les entreprises, de la liberté d'établissement, pour que la nécessité d'une coordination des mesures de contrôle légal des comptes au niveau de l'UE se fasse ressentir.

Suite à l'invitation faite, en 1968, par la 1ère directive sur le droit des sociétés [6], le Conseil des ministres adopte en 1978 la quatrième directive concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés [7]. Celle-ci impose aux sociétés anonymes, à responsabilité limitée et à commandite de faire contrôler leurs comptes annuels ; en outre, le contrôleur légal des comptes doit s'assurer que le rapport de gestion est conforme aux comptes annuels relatifs au même exercice. Cette obligation de contrôle a été progressivement étendue à d'autres formes d'entreprises dans le courant des années 1980 [8].

De façon logique, l'extension de l'obligation communautaire de contrôle légal comptable a fait apparaître la diversité des statuts des contrôleurs légaux et par voie de conséquent les obstacles juridiques nationaux entravant la possibilité pour lesdits contrôleurs d'assurer leurs services d'un Etat membre dans un autre. Il s'est donc révélé nécessaire d'harmoniser les qualifications des personnes habilitées à effectuer le contrôle légal des documents comptables, et d'assurer qu'elles soient indépendantes. C'est ce à quoi a procédé une directive du Conseil d'avril 1984 [9].

1.2. La nécessité de moderniser et d'étendre le régime juridique du contrôle des comptes

Au début des années 1990, les dispositifs adoptés en matière de contrôle légal des comptes révèlent leurs limites et leur caractère incomplet face à l'objectif de création d'un grand marché intérieur et d'un accès facilité des entreprises européennes aux marchés internationaux de capitaux.

Pour répondre notamment aux demandes des professionnels, la Commission européenne va souligner les difficultés et les insuffisances du régime communautaire du contrôle légal des comptes dans son Livre vert de 1996. La Commission européenne y mentionne notamment trois absences concernant :

Le Livre vert a reçu un accueil assez favorable des milieux concernés, ainsi que des autres institutions européennes [10]. L'analyse de la centaine de contributions qu'il a suscitées témoigne du souhait des acteurs économiques de voir les pistes de réflexion du Livre vert traduites dans les faits [11].

C'est dans ce contexte que la Commission européenne soumet une première communication concernant le contrôle légal des comptes en avril 1998 [12]. La Commission y propose notamment la création d'un comité chargé des questions des contrôles des comptes. Composé d'experts nationaux, ce comité doit (i) passer en revue les normes internationales de contrôle légal et analyser leur compatibilité avec les exigences européennes ; (ii) poursuivre la réflexion sur les questions d'indépendance et de statut du contrôleur légal, le contrôle de la qualité, la compétence professionnelle, le rôle de l'audit interne, …

Le 13 Juin 2000, la Commission européenne publie une nouvelle communication intitulée « Stratégie de l'Union européenne en matière d'information financière : la marche à suivre » [13]. Cette stratégie, présentée dans la perspective de création d'un marché intégré des services financiers, a vocation à lever les obstacles qui subsistent au commerce transfrontalier des valeurs mobilières. A cet effet, la Commission recommande l'application de normes comptables propres à favoriser la transparence et la comparabilité des comptes des sociétés établies dans l'UE. Elle propose plus spécifiquement que toutes les sociétés communautaires qui font appel public à l'épargne soient tenues, d'ici 2005, de préparer leurs états financiers consolidés sur la base d'un jeu unique de normes comptables, à savoir les normes comptables internationales (IAS). Cette obligation est confirmée dans le règlement communautaire du 19 juillet 200 2 [14].

S'agissant des exigences minimales en matière de contrôle de qualité, une recommandation est présentée par la Commission en Novembre 2000 [15]. Ce texte, qui vise l'ensemble des professionnels du contrôle légal des comptes, a pour principal objectif d'établir une référence commune en fixant certaines exigences minimales.

Puis en mai 2002, l'exécutif bruxellois présente une recommandation fixant les principes fondamentaux en matière d'indépendance du contrôleur légal des comptes [16]. Ce texte insiste sur la responsabilité incombant à la profession d'audit dans le maintien de l'indépendance du contrôleur légal. La Commission y annonce son intention de présenter une stratégie plus large en la matière, ce qui est chose faite avec la publication un an plus tard de sa communication « Renforcer le contrôle légal des comptes dans l'Union européenne » [17].

Cette communication a pour principal objet le développement du marché unique des capitaux qui compte 7 000 sociétés cotées en bourse, et la poursuite des efforts d'harmonisation et d'amélioration des deux millions de contrôles légaux des comptes effectués tous les ans.

2. Le nouveau contexte economique et financier et son incidence sur la réglementation du contrôle legal des comptes

2.1. La directive du 16 mars 2004 : ses principales orientations

Evoquée dans la communication de mai 2003, une directive générale sur le contrôle légal des comptes annuels et des comptes consolidés est proposée par la Commission européenne le 16 mars 2004 [18]. Si cette proposition s'inscrit dans le droit fil des recommandations ayant suivi le Livre vert de 1996, elle prend également dûment en compte la série de scandales survenus en Europe et aux Etats-Unis. Elle note à cet égard que « sa philosophie initiale a été adaptée pour tenir compte des affaires les plus récentes. »

Dans ce contexte, plusieurs éléments font l'objet d'une « réorientation » :

Les principales mesures retenues dans la proposition de directive se répartissent en deux groupes distincts : celles concernant tous les contrôleurs légaux et cabinets d'audit et celles s'appliquant spécifiquement aux contrôleurs des entités d'intérêt public. Les objectifs de cette seconde catégorie de mesures sont d'aider les contrôleurs légaux à résister aux pressions inappropriées des gestionnaires, d'établir une chaîne claire de responsabilités, d'améliorer la qualité et de renforcer la transparence de l'audit, de renforcer le cadre réglementaire et son respect et d'ouvrir de nouvelles possibilités pour les cabinets d'audit.

Plus largement, ce texte vise à renforcer la confiance des acteurs économiques dans l'information financière et l'établissement d'une base juridique permettant de préparer le dialogue avec les Etats-Unis sur la réglementation de l'audit.

Cette proposition a reçu un avis positif du Comité économique et social européen le 16 décembre 2004 [19]. Il a cependant souhaité le retrait des passages relatifs à la composition des autorités de surveillance concernant les contrôles des entités d'intérêt public, tenues à la plus grande transparence envers leurs actionnaires. Transmise au Parlement européen et au Conseil en mars 2004, sa discussion n'est pour l'instant pas encore inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée parlementaire européenne ; aucun rapporteur n'a été désigné. La profession, malgré quelques observations s'agissant notamment de l'application des nouvelles obligations de contrôle aux PME, s'est déclarée assez satisfaite de la proposition de la Commission [20].

2.2. La compatibilité des systèmes périphériques nationaux et internationaux avec les dispositions de la directive de mars 2004

Compte tenu du caractère incomplet et vieillissant du cadre réglementaire communautaire, de nombreux Etats membres ont anticipé la modernisation des règles européennes en renforçant leurs dispositifs nationaux. Si, globalement, la proposition de directive de mars 2004 ne modifie pas l'approche globale retenue dans les différents Etats, certains réajustements des législations nationales sont toutefois à prévoir. Nous nous contenterons ici d'en faire un exposé succinct [21].

En France, la loi sur la sécurité financière (LSF) du 1er Août 2003 introduit un renforcement des dispositifs de contrôle des comptes. S'agissant de la compatibilité de la LSF avec le projet communautaire, les autorités ministérielles françaises ont exprimé leur soutien aux objectifs de la proposition de la Commission. La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a approuvé le projet de directive lors de la séance du 20 octobre 2004 [22].

Pour sa part, la commission des finances du Sénat s'est félicitée de l'initiative communautaire mais a cependant regretté les retraits du texte communautaire par rapport à la LSF [23]. Confirmant les préoccupations de sa commission, le Sénat a demandé à ce que le gouvernement s'efforce lors des négociations :

En Allemagne, le gouvernement fédéral a présenté en février 2003 un plan en 10 points qui renforce les contrôles sur les cabinets d'audit à travers la révision de la loi sur le contrôle et la transparence dans les entreprises (Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich ou « KonTraG », 1998).

En Italie, les propositions de réforme de la législation comptable nationale sont restées à ce jour au stade des discussions [24].

Enfin, la directive suscite la réserve des Etats les plus libéraux en la matière, comme le Luxembourg et le Royaume-Uni.

Aux Etats-Unis, la réaction des autorités de régulation aux scandales Enron et Worldcom a été quasi-immédiate : dès le 30 juillet 2002, le dispositif de contrôle des comptes est durci à travers l'adoption de la loi Sarbanes-Oxley, complétée par la réglementation de la Security and Exchange Commission (SEC) [25]. Ce texte met fin à la tradition d'auto-régulation qui prévalait jusque là dans les professions de commissaires aux comptes et d'auditeurs. Parmi les autres modifications introduites par cette loi, l'on peut noter :

Mais la difficulté du nouvel arsenal juridique américain réside dans son application extra-territoriale et ses incompatibilités avec les réglementations communautaires ou nationales. Comme cela a pu être noté par le sénateur Yann Gaillard dans un rapport récent [26], les dispositions de la loi Sarbanes-Oxley s'appliquent à toute société cotée aux Etats-Unis, que celle-ci soit américaine ou étrangère. La section 404 de la loi impose en particulier aux entreprises de mettre en place des procédures de contrôle interne adéquates sur le reporting financier ; elle est applicable aux sociétés non-américaines depuis le 15 juin 2005. En Europe, 306 entreprises sont ainsi concernées (dont 32 en France) et doivent par conséquent concilier le respect de deux réglementations dont la compatibilité n'est pas totale. Au-delà des contraintes évidentes, cette accumulation normative se révèle également source d'une certaine insécurité juridique préjudiciable de chaque côté de l'Atlantique

3. Le contrôle des comptes : une discussion à considérer dans un contexte plus large :

3.1. Le renforcement de la contribution de l'Union à la réglementation internationale en matière de contrôle des comptes

Les affaires Enron, Parmalat et autres ont révélé les interconnexions étroites entre les différents espaces réglementaires. A propos du bilan de la 1ère année d'application de la loi sur la sécurité financière [27], Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a souligné avec justesse que l'adoption de la réglementation américaine de 2002 avait eu pour vertu « d'inciter la Commission européenne à intensifier sa réflexion sur la réforme du contrôle légal des comptes, notamment aux fins de promouvoir la reconnaissance mutuelle, des deux côtés de l'Atlantique, des procédures d'enregistrement et de surveillance des auditeurs. » Et l'auteur de conclure que, de façon générale, « la pression extraterritoriale devrait donc constituer dans les années à venir un facteur d'accélération du décloisonnement et du dialogue transatlantiques. Au total, l'interconnexion des opérations de marché imprime sa marque aux influences réciproques qu'exercent les régimes juridiques nationaux. »

A l'occasion de la présentation à la presse de la communication de mai 2003, Frits Bolkestein, alors commissaire chargé du marché intérieur, a rappelé, pour sa part, que sa direction générale et la Commission européenne n'acceptaient pas que : « nos sociétés [européennes] soient soumises à des normes américaines (...) L'Union adoptera ses propres réglementations en la matière » [28]. Ce qui a été le cas.

Une intervention croissante de l'Union au niveau international n'est pas un phénomène récent. Déjà dans son Livre vert de 1996, la Commission européenne insistait sur le lien étroit existant entre le développement de la réglementation en matière de contrôle légal et l'influence que l'Union pourrait exercer au niveau international. Elle notait ainsi que « l'absence d'harmonisation au niveau de l'Union concernant le rôle, le statut et la responsabilité du contrôleur légal risque de devenir un sérieux handicap au niveau international ». Ce souci se retrouve dans ses communications ultérieures où la Commission ne manque jamais de rappeler « l'excellente occasion » [29] que l'approfondissement réglementaire européen fournit pour la défense des intérêts de l'Union au sein des instances internationales.

Dans ce contexte, l'action de la Commission s'est organisée autour de deux axes [30] : d'une part moderniser le dispositif réglementaire communautaire (cf. supra) et d'autre part valoriser ce contenu au niveau international au travers de la mise en place d'une stratégie de négociation. Ce second pilier de l'action communautaire se retrouve dans la proposition de 8ème directive comptable de mars 2004 où un chapitre entier est consacré aux aspects internationaux [31]. Consulté pour avis, le CESE a estimé à ce sujet qu'il est toutefois « difficile de dire avec certitude si le modèle de coopération internationale proposé [pour l'équivalence des systèmes de supervision publique] tient suffisamment compte de tous les aspects de la question. » [32]

En pratique, la Commission européenne coopère étroitement avec le Comité international des normes comptables (ISAC) ainsi qu'avec l'Organisation internationale des commissions de valeurs (IOSCO). Dans le cadre des négociations avec ces instances, la Commission peut s'appuyer sur les réflexions du comité sur le contrôle légal qui a été institué par une communication de mai 1998 [33]. Se réunissant deux à trois fois par an, ce comité est une plate-forme rasssemblant des représentants des organismes chargés de la supervision du contrôle légal dans les 25 Etats membres et dans les trois pays de l'Espace Economique Européen, ainsi que des représentants de la profession du contrôle légal, de l'audit interne et des représentants européens des grandes firmes d'audit, afin de discuter de questions de contrôle légal.

3.2. Le dialogue transatlantique en matière comptable : structure et éléments de débat

L'existence d'intérêts convergents (ie. accroître la transparence des comptes, stabiliser les marchés financiers, réduire les contraintes sur les entreprises, etc.) et d'exigences parfois distinctes a conduit tout naturellement les autorités situées de part et d'autre de l'Atlantique à dialoguer. Ce dialogue a pris un relief spécifique dans le courant des années 2002/2003 suite à l'adoption de législations renforçant le contrôle légal des comptes.

Le dialogue transatlantique, structuré depuis 2002 sous la forme de rencontres et d'échanges réguliers, est conduit, côté américain par le Département du Trésor, accompagné de la SEC et de la Banque fédérale ; et côté européen, par la Direction générale du marché intérieur de la Commission européenne.

Les différents sujets comptables ayant récemment concentré l'attention dans le cadre de ce dialogue [34] sont :

- la mise en œuvre de la loi Sorbanes-Oxley. Si le dialogue n'a pas résolu toutes les difficultés liées à ce texte, il a permis de limiter l'impact de certaines de ses dispositions. Par exemple, la loi prévoit la mise en place d'un comité d'audit composé d'administrateurs indépendants, au sens où, notamment, ils ne reçoivent de la société aucune autre rémunération que celle perçue en qualité d'administrateurs et de membres de comités. Or, cet impératif d'indépendance mettait directement en porte à faux le système retenu en Allemagne où le conseil de surveillance des entreprises cotées inclut des représentants des salariés. Après négociation avec les autorités communautaires, la SEC a reconnu cette spécificité dans sa réglementation en acceptant que le respect principe d'indépendance ne s'opposait pas à la présence de réprésentants des salariés au sein du comité d'audit, à condition qu'ils n'exercent pas de fonctions exécutives.

Par ailleurs, les autorités américaines ont accueilli favorablement les nouvelles exigences d'indépendance fixées dans la proposition de directive de mars 2004 [35], voyant en cela le signe d'une convergence des approches.

- la compatibilité et la reconnaissance mutuelle entre les normes comptables internationales IFRS (International Financial Reporting Standards) et celles américaines GAAP (US Generally Accepted Accounting Principles) [36]. Les premières ont été adoptées par l'UE et sont applicables à l'ensemble des entreprises cotées européennes depuis le 1er janvier 2005 [37] ; or la SEC impose que les sociétés cotées présentes sur le marché américain et utilisant des normes comptables autres que les GAAP, reformatent leurs états financiers au regard des standards américains.

Le dialogue transatlantique a permis des évolutions de chaque côté. Ainsi, un premier pas a été franchi en octobre 2002 par la signature d'un accord (accord de Norwalk) prévoyant la convergence des types de normes en deux étapes : jusqu'en 2005 sur des points mineurs d'abord, sur des points plus délicats comme les instruments financiers, ensuite.

Nécessité fait loi. Appliqué à la matière financière et comptable, cet adage prend tout son sens. En 2005, les places boursières européennes et américaines représentent 70% de la capitalisation boursière mondiale ; les flux financiers entre les deux continents dépassent 1000 milliards de dollars par an. L'interconnexion des marchés et les risques de propagation des crises obligent de facto les autorités réglementaires à adopter une approche internationale et à favoriser le dialogue entre elles [38].

Mais l'organisation d'échanges réguliers ne doit pas faire illusion sur l'âpreté des débats, sur l'importance des divergences conceptuelles existantes en matière de contrôle des comptes et, par voie de conséquent, sur les incompréhensions réciproques. A cet égard, Charlie McCreevy aurait récemment comparé ce dialogue à quelque chose ressemblant à un échange entre Bart et Homer Simpson, deux personnages d'une série animée américaine dotés d'une intelligence limitée [39]. Lui répliquant, le directeur des affaires internationales de la SEC rappela le sketch humoristique des années 1930 « Who's on first » [40] dont tout l'effet comique repose sur une incompréhension mutuelle, mais souhaitée, par les personnages.

La réalité se veut un peu éloignée de ces caricatures : les autorités américaines comme celles européennes connaissent les enjeux des débats actuels. La seule véritable question est celle de l'identité de la partie qui réussira à faire prévaloir ses standards et donc ses conceptions au niveau international.