Comme tous les cinq ans, l'Union européenne vit en 2019 une année particulièrement importante car ses principales institutions vont presque toutes être renouvelées[1].

Dans un premier temps, les Européens sont invités à élire leurs 751 représentants au Parlement européen du 23 au 26 mai selon les Etats membres.

Ensuite, en fonction des résultats de ce scrutin, et de la coalition qui s'avèrera nécessaire pour former une majorité, les députés européens se réuniront d'une part début juillet (date du début de la nouvelle législature) pour élire le président du Parlement et les différentes instances (bureau, questeurs, commissions, etc.) et d'autre part mi-juillet pour confirmer, après l'avoir auditionné, le président de la Commission européenne que les Chefs d'Etat et de gouvernement auront désigné.

Ce dernier devra ensuite composer son équipe, sur la base des propositions de nomination des Etats, et les commissaires pressentis seront, à leur tour, auditionnés en septembre par les députés européens pour être investis, collectivement, s'ils sont retenus, fin octobre : la nouvelle Commission devant entrer en fonction le 1er novembre.

Enfin, les chefs d'Etat et de gouvernement désigneront au même moment le futur président du Conseil européen pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois, qui débutera le 1er décembre.

L'année 2019 voit aussi arriver à échéance, en novembre, le mandat de huit ans du président de la Banque centrale européenne (BCE) désigné par le Conseil européen.

Au total, ce sont quatre institutions de l'Union qui seront donc renouvelées cette année.

Jean-Claude Juncker, président sortant de la Commission, a indiqué ne pas être candidat à un second mandat et Donald Tusk, président du Conseil européen, arrive au terme de son second et dernier mandat. Il y a aura donc un changement à la tête des principales institutions européennes. Il pourrait aussi y avoir une nouvelle stratégie définie pour 2019-2024[2].

L'intérêt n'en devrait être que plus grand pour les électeurs, les acteurs et les observateurs.

Des élections sous haute tension

Depuis 1979, les élections européennes se tiennent au suffrage universel direct et à la représentation proportionnelle dans tous les Etats membres. Chaque Etat se voit attribuer un nombre de sièges compte tenu de sa population allant de 6 pour les plus petits Etats (Chypre, Malte et Luxembourg) jusqu'à 96 pour l'État le plus peuplé (Allemagne).

Le départ du Royaume-Uni, prévu initialement pour le 29 mars, aurait dû entraîner, à la fois, une diminution du nombre de députés européens à 705 et une augmentation du nombre des sièges de certains Etats membres, pour tenir compte de leur évolution démographique. Ainsi, la France et l'Espagne auraient dû gagner 5 sièges, l'Italie et les Pays-Bas 3, l'Irlande 2, l'Autriche, la Croatie, le Danemark, l'Estonie, la Finlande, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la Suède 1 chacun, soit 27 sièges. Ceci afin de respecter davantage le principe de la "proportionnalité dégressive". Mais la participation du Royaume-Uni au scrutin, suite au report du Brexit jusqu'au 31 octobre décidé lors du Conseil européen le 10 avril, annule cette nouvelle répartition.

Seule institution européenne élue directement par les citoyens, le Parlement devrait susciter un réel intérêt. Malheureusement, le taux de participation ne cesse de décroitre à chaque scrutin depuis 1979 tombant à seulement 42 % en 2014. Qu'en sera-t-il cette année ?

Une faible participation

Certains pourraient penser que ce phénomène est le résultat d'une certaine fatigue chez ceux qui votent depuis 1979, mais les nouveaux Etats membres ne se mobilisent pas davantage : les taux de participation les plus faibles se rencontrent plutôt chez nombre d'entre eux comme, par exemple, la République tchèque (18,2 %) ou la Slovaquie (13 %) en 2014.

Le scrutin européen reste largement méconnu, peu de citoyens connaissent le rôle et les pouvoirs exacts du Parlement européen, et peu d'entre eux connaissent leurs députés européens, qui il faut bien le dire, sont totalement occultés par les médias.

Pourtant, les compétences du Parlement européen se sont accrues au fil du temps (budget, fonds structurel, premier volet de la politique agricole commune, etc.) en faisant de lui un véritable co-législateur. Certains élus européens ont aussi connu une carrière nationale de premier plan : soit avant de siéger au Parlement, comme c'est le cas de la France qui envoie nombre d'anciens ministres et députés nationaux à Strasbourg, mais qui ne sont pas toujours les plus assidus et le plus studieux. Quelques anciens ministres, voire d'anciens Premier ministres, proviennent d'autres Etats comme la Belgique, par exemple ; soit après avoir siégé au Parlement : le Premier ministre croate Andrzej Plenkovic et le Premier ministre letton Krišjānis Karins en sont issus.

Les citoyens européens ne semblent pas très motivés pour aller voter pour ce scrutin dont ils apprécient mal les enjeux. Il n'y a pas une seule élection, mais autant qu'il y a d'Etats. Le résultat national ne donne pas le reflet de ce que sera in fine l'addition de tous les résultats et, donc, du résultat européen. Ce dernier est de surcroît difficile à cerner car aucun parti n'obtient la majorité à lui seul et une coalition s'avère nécessaire. De plus, elle rassemble des partis que tout oppose dans les Etats.

Les études d'opinion les plus récentes[3] montrent que 68 % des Européens estiment que leur pays bénéficie de l'adhésion à l'Union européenne. C'est le score le plus élevé jamais mesuré depuis 1983. 49 % se disent satisfaits du fonctionnement démocratique de l'Union, 48 % estiment que leur voix compte dans l'Union et 48 % souhaitent que le Parlement européen joue un rôle plus important. Mais l'une des explications de cette désaffection réside peut-être dans le fait que 68 % déclarent ne pas avoir confiance dans les partis politiques en général.

Pour pallier cette désaffection, de nombreuses initiatives comme, par exemple "cette fois je vote", ont vu le jour afin d'inciter les électeurs à exercer leur devoir civique et encourager une plus grande participation citoyenne lors des prochaines élections européennes. Espérons qu'elles seront suivies d'effet, et pas seulement par ceux qui veulent remettre en question le projet européen.

Une montée des "populistes"

De nombreux commentateurs estiment que les élections européennes de 2019 devraient être celles de tous les dangers et qu'un raz-de-marée des forces politiques dites populistes pourrait déferler sur le Parlement, certains allant même jusqu'à imaginer qu'ils puissent avoir la majorité.

S'il est fort probable que la plupart de ces partis devraient connaître un meilleur résultat que celui qu'il avait obtenu en 2014, leur progression devrait être relative. Et ce, pour plusieurs raisons :

D'abord, leurs principaux gains seraient issus des Etats qui envoient le plus de députés au Parlement européen. Cela sera certainement le cas en Italie : la Lega, qui n'avait obtenu que 5 sièges en 2014 (6,19 % des voix) est désormais créditée de 31,3 % des voix[4]. En Allemagne, Alternativ für Deutschland (AfD), qui avait obtenu 7 sièges avec 7,1 % des voix en 2014, est créditée de 10 %[5] actuellement ; enfin, en Espagne, le parti, Vox, a recueilli 10,26 % des voix lors des élections législatives du 28 avril 2019. Il n'est pas certain du tout que tous ces députés siègent dans le même groupe.

Certains partis ont déjà enregistré un bon score en 2014 comme le Rassemblement national (ex-Front national) en France (24,9 % et 23 élus), Prawo i Sprawiedliwosć (Droit et Justice, PiS) en Pologne (31,7 % et 19 élus) ou Movimento 5 Stelle (Mouvement 5 étoiles, M5S) en Italie (21,1 % et 17 sièges). Leurs gains devraient donc être marginaux par rapport à 2014.

Dans les Etats qui comptent moins de députés, les gains devraient être, là aussi, limités. Par exemple, en 2014, Dansk Folkeparti (parti du peuple danois, DF) avait obtenu 4 sièges avec 26,6%, (il a réalisé 21 % aux élections législatives un an plus tard) ; Perussuomalaiset (vrais Finlandais, PS) 2 avec 12.9% et Sverigedemokraterna (Démocrates suédois, SD) 2 avec 9,7 %. Avec 17 %, leur score aux élections législatives en septembre 2018 en Suède et avril 2019 en Finlande, ils pourraient gagner 1 siège de plus ou, peut-être, 2 !

Enfin d'autres partis sont apparus. Aux Pays-Bas, Partij voor de Vrijheid (parti pour la liberté, PVV) avait obtenu 4 sièges avec 13,3 % des voix en 2014, il a réalisé le même score (13%) aux élections législatives en 2017. Mais il est désormais concurrencé par le Forum voor Democratie (Forum pour la démocratie, FVD) qui est crédité de meilleures intentions de vote (16.9%) loin devant le PVV (9%)[6]. Avec qui et dans quel groupe le PVD siégera-t-il ?

De même au Royaume-Uni, Nigel Farage, qui préside le groupe EFDD au Parlement européen sous l'étiquette UKIP, a changé de casaque et concourt désormais sous les couleurs d'un nouveau parti, Brexit Party, qui caracole en tête des sondages au Royaume-Uni reléguant loin derrière l'UKIP. Selon un sondage Yougov du 30 avril, le Brexit Party obtiendrait 30% des voix, le Conservative Party 13%, Change UK 9% et UKIP 4%[7].

Si la participation des Britanniques se confirme, quel sera la durée de leur mandat, leur rattachement politique et leur capacité de nuisance. Elle peut aussi contribuer à enrayer la recomposition des groupes souhaitées par certains comme Matteo Salvini.

Actuellement, les forces politiques sont divisées en plusieurs groupes. Il convient de noter que ces partis anti-européens ne siègent pas, loin s'en faut, dans un seul et même groupe. Ils sont divisés en 4 groupes qui vont des conservateurs (CRE, 77 élus) à l'extrême gauche (GUE/NGL, 52 élus) en passant par les eurosceptiques (EFDD, 42 élus) et l'extrême droite (ENL, 36 élus).

Il y a d'abord en termes de nombre de députés élus le groupe des Conservateurs et réformistes européens (CRE) avec 77 députés qui constitue le 3e groupe au Parlement. Il est dominé par les conservateurs britanniques et polonais avec 19 sièges chacun. Mais les conservateurs britanniques devraient obtenir un moindre score en 2019 et le PiS entend bien en rester la force principale. On y compte aussi 6 élus en 2014 sous les couleurs de l'AfD, mais qui ne le sont plus, 4 Belges de la N-VA (Nieuw-Vlaamse Alliantie), 3 élus du parti du peuple danois (DF), 2 Vrais Finlandais (Perussuomalaise, PS) et 2 Démocrates suédois (SD).

Toutefois, selon les prévisions, le groupe ne serait plus que la quatrième force politique du Parlement, derrière l'ALDE.

Puis vient le groupe de gauche radicale (GUE/NGL) où siègent 10 Espagnols (dont 5 élus Podemos), 8 Allemands (Die Linke), 6 Grecs (dont 3 élus Syriza), 5 Français (dont 3 élus Front de Gauche) et 4 Portugais (dont 3 élus communistes). Mais pas les communistes grecs du KKE.

Arrive ensuite le groupe 'Europe des libertés et de la démocratie directe' (Europe of Freedom and Direct Democracy, EFDD), qui compte 42 élus à ce jour dont 18 élus étiquetés UKIP, et 14 M5S. Que fera son actuel président Nigel Farage, ardent Brexiter, dont le mandat ne devrait pas durer toute la législature ? Que voudront faire les Italiens du M5S qui sont depuis au gouvernement dans leur pays ?

Enfin arrive le groupe Europe des nations et libertés (ENL), le plus petit groupe avec 36 élus dont 15 élus du Rassemblement national, 6 élus de la Lega, 4 élus du PVV et 4 Autrichiens du FPÖ (Freiheitliche Partei Österreichs). Le parti français le domine actuellement mais cela ne sera plus vrai en 2019 avec la percée annoncée des Italiens de la Lega. Que voudra faire Matteo Salvini de sa victoire ?

Cette dissémination dans les groupes, les plus petits en nombre, du Parlement ne leur donne pas de grande visibilité dans les débats et les travaux. Ce qui en diminue la portée et en atténue la force. On peut aussi se demander quel est le bilan de ces élus et quelle a été leur influence. On pourrait sans doute être surpris par la dichotomie entre le discours affiché dans les capitales et le vote ou le rejet de textes à Strasbourg.

Au total, les diverses forces populistes se situent à un étiage, toutes forces cumulées, de 200 élus, 230 si on y adjoint les 22 non-inscrits, qu'aucun autre groupe ne considère comme fréquentable (anciens du Front National, du parti hongrois Jobbik Magyarországért Mozgalom (Jobbik) et du parti grec (Χρυση´ Αυγη´, Aube dorée) par exemple). Ils seront sans doute un peu plus nombreux, mais à peine, et ne bousculeront pas l'échiquier politique européen.

Car il leur faudra surmonter leurs profondes divisions. D'une part entre l'extrême droite et l'extrême gauche. D'autre part, au sein d'un même camp. Ainsi par exemple, les 2 partis de la coalition gouvernementale italienne n'ont pas prévu de siéger ensemble au Parlement européen !

Enfin il faudrait qu'ils fassent taire leur ego, chacun voulant être le chef. Il faudra aussi qu'ils arrivent à s'entendre sur une ligne politique. Car être contre l'immigration n'en fait pas une. Ces partis n'ayant pas tous la même vision de la réponse qu'il convient d'y apporter. Enfin, il subsiste de fortes divergences idéologiques notamment sur leur relation à la Russie.

De nouveaux équilibres politiques

Le fonctionnement du Parlement européen est assez atypique dans la mesure où le concept de majorité et opposition n'est pas aussi tranché que dans les Etats membres. Pour former une majorité au Parlement européen, les forces politiques nationales adverses sont obligées de s'allier : la droite (PPE) et la gauche (S&D) forment en quelque sorte une "grande coalition", bien comprise dans quelques rares Etats qui la pratiquent comme l'Allemagne, ou qui l'ont appliquée il n'y a pas si longtemps comme l'Autriche. Mais cela reste un concept difficile à appréhender dans la plupart des capitales.

De fait, les deux principaux groupes politiques au Parlement que sont les chrétiens-démocrates (PPE) et les sociaux-démocrates (S&D) se sont partagés le pouvoir de manière quasi ininterrompue depuis 1979, se répartissant la présidence du Parlement pour 2 ans et demi chacun, sauf entre 1999 et 2004 où le PPE l'avait exercé avec les Libéraux (ELDR à l'époque).

Cela ne devrait sans doute plus être le cas en 2019.

Une nouvelle majorité

Selon les prévisions disponibles à ce jour, il semblerait que ces deux groupes perdraient des sièges en 2019, en nombre légèrement plus important pour les sociaux- démocrates.

Les prévisions du Parlement européen[8] estiment la baisse du PPE à 37 sièges et celle des S&D à 38 sièges.

L'arithmétique ne joue donc pas en faveur d'un renouvellement du duopole PPE-S&D. Avec 217 et 187 sièges actuellement, ils ne seraient plus crédités que de 180 et 149 sièges environ, soit 329 sièges.Or la majorité requiert au moins 353 sièges.

Dès lors, la vraie nouveauté de 2019 serait la fin du bipartisme en vigueur depuis 1979. Il faudra donc ouvrir à d'autres groupes pour former une majorité nouvelle et entamer une recomposition.

Quelle pourrait être la nouvelle configuration ?

Comme cela a été le cas dans le passé, il est plausible d'adjoindre les Libéraux (ALDE, 69 élus) qui pourraient obtenir près de 100 sièges si certains partis qui y siègent déjà améliorent sensiblement leur résultat comme cela pourrait être le cas de Cuidadanos (Citoyens-Parti de la Citoyenneté) en Espagne (qui a obtenu 15.87% des voix lors du scrutin parlementaire le 28 avril) ou si certains partis récemment constitués s'y rattachent comme cela peut être le cas de la République En Marche (LREM) en France. Cela en ferait dès lors le troisième groupe au Parlement.

On peut aussi imaginer une ouverture vers les Verts (52 sièges actuellement) mais ceux-ci ne semblent pas en mesure de gagner beaucoup de sièges en 2019, selon les projections disponibles.

Enfin, rien n'interdit de prévoir une alliance qui réunirait les 4 partis les plus européens. Mais il se pourrait alors que cela entraîne un sursaut des europhobes de toutes obédiences politiques qui pourraient envisager de s'allier, ce que cherche à faire le leader de la Lega.

Une nouvelle redistribution

Cette nouvelle majorité, à trois partis, impliquerait une répartition différente des postes des principales responsabilités.

Ainsi, on voit mal comment la présidence du Parlement européen pourrait continuer à être scindée en deux comme cela est le cas actuellement entre le PPE et les S&D, si trois partis sont désormais liés à la coalition. Difficile de changer de président tous les 20 mois. Il est plus probable que la fonction fera l'objet d'une répartition plus globale entre les trois institutions (Parlement, Commission, Conseil) et que le futur président du Parlement sera, cette fois, désigné pour l'ensemble de la législature.

De même, jusqu'alors, les deux principaux partis se répartissaient les postes. Le PPE préside actuellement la Commission européenne parce qu'en 2014 il constituait, et constitue toujours, le principal groupe au Parlement, et le Conseil européen. A la Commission, les S&D avaient obtenu, dans un souci d'équilibre politique, les deux principaux postes suivants, à savoir celui de Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité et celui de Premier Vice-président.

Il devrait en aller tout autrement là encore après les élections de mai.

Quelle gouvernance des institutions européennes ?

Si la coalition nécessite trois partis, il est tentant de supposer que chacun voudra que l'un des siens accède à la présidence d'une des trois institutions européennes renouvelables en 2019. Et cela fera l'objet d'un long et habile arbitrage politique.

Les principaux partis politiques, sauf les Libéraux, ont reconduit fin 2018 la procédure dite du "Spitzenkandidat" désignant leur candidat "chef de file" qui serait amené à présider la Commission européenne si le groupe dont il est issu arrive en tête à l'issue des élections. Disons-le clairement : cette procédure n'a pas complétement fait ses preuves en 2014. Certes, le candidat du PPE, Jean-Claude Juncker, a obtenu la présidence de la Commission européenne, mais son challenger du S&D, Martin Schulz, a eu celle du Parlement européen ! Drôle de conception de la démocratie où le battu obtient un poste malgré tout. En 2014, lors du renouvellement du Parlement à mi-mandat, le groupe S&D avait tenté de casser l'accord de coalition au motif que dorénavant les 3 institutions étaient détenues par le PPE.

Cette fois-ci, les choses ne se passeront pas de la même manière. D'une part, parce que la décision finale appartient au Conseil européen, comme l'ont rappelé Angela Merkel et Emmanuel Macron. D'autre part, parce que la donne politique sera différente à 3, et non plus à 2.

Une équation à plusieurs inconnues

Une règle non-écrite prévoyait jusqu'alors que les postes se répartissent selon un subtil dosage mêlant à la fois un équilibre politique des forces en présence et un équilibre géographique des Etats selon leur taille (grand/petit), leur histoire (ancien/nouveau) et leur positionnement (sud-nord, est-ouest). Cette répartition faisait l'objet de longues tractations pour parvenir à la solution la plus consensuelle. A 2, cela était relativement facile. A 3, cela va être plus compliqué.

Les trois présidences vont être âprement négociées par chacun des partis. Le parti qui obtiendra la présidence de la Commission ne sera pas forcément celui qui arrivera en tête le 26 mai. Le poste sera disputé et mis en balance avec ceux de président du Parlement et du Conseil européen.

Au sein du Conseil européen, 9 chefs d'Etat et de gouvernement sont affiliés au PPE, 8 sont à l'ALDE. 5 sont socialistes, 2 sont conservateurs (CRE), 1 est de gauche radicale (GUE/NGL), 2 sont indépendants (France et Lituanie) et 1 est difficilement qualifiable (Italie). La bataille pour le poste de président risque d'être plus animée qu'en 2014.

Au sein de la Commission, il faudra également trouver un juste équilibre dans la répartition des principales fonctions. Si le schéma instauré par Jean-Claude Juncker n'est pas modifié, pas moins de 6 postes sont en jeu (Haut Représentant, Premier Vice-président et 4 vice-présidents), un parfait multiple de 3. Les combinaisons sont nombreuses et les négociations vont battre leur plein. La question sera sûrement discutée à Sibiu, le 9 mai. D'ailleurs, un sommet spécial est prévu juste après les élections pour faire le point avant le Conseil de juin, qui doit présenter un candidat pour la Commission.

Un ticket masculin-féminin

Elles le seront d'autant plus qu'il convient, dans cet exercice, d'ajouter une dimension trop souvent oubliée : la parité. Or qu'ont fait les partis avec leur "Spitzenkandidat" en 2018 ? Ils n'ont exclusivement désigné, hormis les Verts et la gauche radicale (GUE/NGL) qui ont fait un tandem mixte, ...que des hommes ! L'équipe des candidats présentée par ALDE (Team Europe) pour les postes de haut-niveau comprend 5 femmes sur 7 membres, dont Margrethe Vestager, actuelle Commissaire européenne à la Concurrence.

Raison de plus qui confirme que ce processus n'est pas (plus) adapté. L'Europe ne pourrait-elle pas être gouvernée aussi par des femmes ? Plus nombreuses qu'actuellement. Le monde n'a-t-il pas changé en ce domaine ces dernières années pour que cette équation ne soit pas abordée en fin de parcours de désignation comme c'est encore trop souvent le cas, mais plutôt dès le début ? L'Europe n'est-elle pas le continent des femmes et n'a-t-elle pas érigé la parité au rang de ses grands principes (article 2 TUE) ?

Ce serait une erreur de ne pas en tenir compte alors que, tant en 2009 qu'en 2014, il a fallu battre le rappel des Etats pour qu'ils désignent des femmes. Une suggestion serait que les chefs d'Etat et de gouvernement soient contraints de proposer deux noms pour un poste de commissaire, celui d'une femme et celui d'un homme. Au président de la Commission désigné de faire ensuite ses arbitrages pour parvenir à un Collège paritaire (au moins 13 femmes) dont 3 sur 6 des plus hauts postes.

Des compétences redistribuées

Depuis longtemps, les postes à pourvoir sont loin d'être parfaitement égaux. Les compétences accordées par les Etats à l'Union sont encore trop réduites pour justifier une Commission aussi pléthorique. Certains commissaires occupent des portefeuilles pour lesquels l'Europe possède une vraie compétence, donc des moyens et des pouvoirs ; d'autres sont bien en peine d'exister. Cela ne peut pas continuer ainsi.

Soit il convient d'envisager une réduction du nombre de commissaires, soit il faut réorganiser les portefeuilles en attribuant de nouvelles compétences à l'Union. Dans les deux cas, cela suppose une réelle volonté politique des chefs d'Etat et de gouvernement. En auront-ils le courage ?

Dans tous les cas, ils seraient bien inspirés de regarder à la fois les enquêtes d'opinion comme l'Eurobaromètre qui montrent les attentes des Européens et, par ailleurs, les inquiétudes qui s'expriment sur l'avenir de l'Europe.

Les partis eurosceptiques l'ont bien compris, qui ne veulent plus sortir de l'Union européenne ou de la zone euro comme ils le réclamaient encore récemment, mais plutôt la changer de l'intérieur. Si les forces pro-européennes ne prennent pas déjà des initiatives à l'occasion de ce renouvellement institutionnel, ne sera-t-il pas trop tard dans 5 ans ?

L'Europe, bientôt septuagénaire, a relevé de nombreux défis par le passé et tout au long de son histoire ; elle est devenue un continent prospère avec certains attributs de puissance, et notamment un vrai soft power. Mais le monde a changé. Elle doit en relever de nouveaux, tant internes qu'externes, s'adapter et se renforcer pour peser encore demain dans les affaires du monde. C'est sans doute l'un des principaux enjeux de la période qui s'ouvre. Aux responsables de se saisir de cette échéance et de ce renouvellement pour imaginer et édifier l'Europe du XXIe siècle.