Une présidentielle mouvementée

Malgré la victoire du Parti Populaire Européen (PPE) aux élections européennes, le PPE a soutenu en juillet 2014 Martin Schulz qui postulait à un second mandat de président du Parlement. Rejoint aussi par les Libéraux (ALDE), Martin Schulz a obtenu 409 voix suite à l'accord de " grande coalition " conclu au lendemain des élections européennes. L'accord prévoyait qu'un candidat PPE obtienne la succession de Martin Schulz à mi-mandat. Cet accord tacite d'une alternance entre les groupes PPE et S&D à la présidence est toujours de mise avec une exception comme le libéral irlandais Pat Cox, devenu président de janvier 2002 à juin 2004.

Ces accords s'appuient sur un compromis des principaux groupes politiques ayant un écho au niveau interinstitutionnel. Cela s'est notamment illustré le 13 décembre 2016, lorsque les présidents des trois institutions -Parlement, Conseil, Commission- ont signé la première déclaration commune définissant les objectifs et priorités du processus législatif de l'Union européenne pour 2017. Or, le même jour, le président du groupe S&D, Gianni Pittella, a annoncé que la grande coalition était caduque. Ces deux annonces mettent en lumière la difficulté du Parlement européen comme outil politique. Une certaine frustration apparaît face au contrôle de la coalition. Si cette dernière disparaît, les accords à géométrie variable fragiliseront le Parlement dans sa capacité à apporter un élan collectif face aux potentielles tergiversations des Etats membres.

Par voie de conséquence, l'élection du nouveau Président du Parlement européen a été animée[1] : le candidat du PPE -Antonio Tajani- et celui du S&D Gianni Pittella n'ont pu être départagés qu'au 4e tour à la majorité relative des suffrages exprimés[2]. C'est la première fois que cela arrive depuis 1982. Le candidat du groupe ALDE Guy Verhofstadt s'étant retiré avant le 1er tour en contrepartie d'un accord avec le candidat du PPE, 5 autres candidats étaient en lice. Ces derniers ont chacun reçu le soutien de leur groupe respectif jusqu'au 4e tour qui ne retient que les 2 candidats arrivés en tête. Au dernier tour, Antonio Tajani a obtenu 351 votes avec le soutien du groupe ECR, contre 282 à Gianni Pittella et 80 abstentions. Désormais, les 3 principales institutions de l'Union européenne sont présidées par un élu issu du PPE.

Les 8 groupes politiques[3] du Parlement européen ont également réélu leurs présidents. Manfred Weber (PPE ; Allemagne), Gianni Pittella (S&D ; Italie), Guy Verhostadf (ALDE ; Belgique), Syed Kamall (ECR ; Royaume-Uni), Nigel Farage (EFD ; Royaume-Uni), Gabriele Zimmer (GUE-NGL ; Allemagne) sont confirmés à la tête de leurs groupes[4]. La traditionnelle coprésidence est confortée chez les Verts/ALE avec Philippe Lamberts (Belgique) et désormais Ska Keller (Allemagne), ainsi que pour le groupe ENF créé en juin 2015 de nouveau coprésidé par lMarcel de Graaff (Pays-Bas) et Marine Le Pen (France).

D'une arithmétique sûre à une géométrie variable

Le maintien de l'unité de la "grande coalition" soutenant les propositions de la Commission européenne s'appuie sur une action parlementaire généraliste, sans sujets majeurs de controverses et de nature principalement non-législative. Les prises de position concernant une riche actualité complètent une activité réglementaire désormais classique. A mi-mandat, la polarisation entre les deux principaux groupes pouvait modifier les équilibres. Depuis le début de la 8e législature, la "coalition", formée par les groupes PPE et S&D, reste hégémonique au sein du Parlement pour l'approbation de la plupart des actes importants et soutient ainsi le programme de travail de la Commission. Avec 406 (217+189) députés sur 751, ils détiennent une majorité complétée par les autres groupes politiques au cas par cas et notamment les groupes ALDE et Verts/ALE sur des votes importants. Plus rarement, la grande coalition a été divisée ce qui n'empêche pas l'émergence de majorités alternatives mais relativement faibles : le rapport sur la mise en œuvre de la directive relative à l'efficacité énergétique[5] , par exemple, n'a été approuvé que par 51% des voix[6], provenant des groupes GUE-NGL, Verts/ALE, S&D, ALDE et EFD, sans le soutien du PPE. Plus souvent, au contraire, on voit une majorité formée par les voix de toutes ou presque toutes les forces politiques. Dans le cas de la proposition de résolution relative au statut d'économie de marché de la Chine[7], le texte a été approuvé par 84% des voix et seul le groupe ENF s'y est opposé tandis que ce dernier proposait une motion rejetée par 641 voix.

Aussi, le clivage constant qui émerge de l'analyse des votes en 2016 réside entre les groupes politiques favorables à l'Union européenne et ceux qui y sont opposés. Les groupes EFD et ENF sont parfois les seuls à s'opposer à l'approbation de certains textes. Cela est le cas du projet de résolution législative concernant la conclusion de l'accord de Paris au nom de l'Union européenne, approuvé par 90% des voix provenant de tous les groupes, sauf EFD et de nombreux députés d'ENF qui se sont rebellés à la position du parti (abstention). Le niveau limité de cohérence entre les groupes politiques eurosceptiques empêche des projets alternatifs crédibles et pouvant être soutenus par les autres groupes. Toutefois, pour certains groupes eurosceptiques, rejeter l'Union européenne n'est utile stratégiquement que tant que le risque de sortie reste faible. La tentative avortée du Mouvement 5 étoiles (M5S) italien pour rejoindre l'ALDE illustre à ce titre la volonté de s'éloigner de la toxicité des franges réellement europhobes de l'EFD.

Le Front National, chef de file du groupe ENF, ne trouve pas encore d'alliés pour une alternative politique. S'il inscrit son action dans le travail parlementaire (davantage de présence en commission ou proposition de résolutions, de motions), ses suggestions ne trouvent à l'heure actuelle aucun écho à Strasbourg.

Dans ce contexte, la remise en cause de la " grande coalition " rend la prospective plus incertaine au sein de l'institution. D'une arithmétique sûre (217+189), les accords s'effectueront à géométrie variable avec des majorités alternatives. Les 30 mois à venir seront marqués par le retour du politique et des accords au cas par cas sur les grands dossiers entraînant mécaniquement davantage de concessions de part et d'autre pour assurer un soutien aux propositions législatives. Chaque commission parlementaire pourrait y trouver sa propre logique. Les délégations les plus importantes au sein des groupes devraient également bénéficier de cette dispersion. Cette recomposition offre également un effet de levier aux groupes de taille moyenne (ALDE avec 68 membres et/ou ECR avec 74 élus). En fonction des sujets, et des alliances spécifiques, ils pourraient assumer le rôle de " deal maker ". Aussi, il en va d'un intérêt mutuel des groupes PPE et S&D de pérenniser sans l'officialiser l'accord passé sur les grands enjeux de la législature. Toutefois, sur de nombreux thèmes, la continuité politique avec la première partie de législature devrait s'imposer. Ce sera la responsabilité des présidents de groupe de s'assurer que les agendas convergent afin de maintenir une certaine unité notamment face aux autres institutions.

Relative stabilité au sein des présidences de commission

Les 22 commissions parlementaires permanentes sont liées aux différents domaines de la politique européenne. Chaque commission parlementaire comprend entre 25 et 70 membres, incluant un président, des vices présidents et un secrétariat, élus pour un mandat de deux ans et demi. Les 22 commissions se répartissent les sujets discutés et votés par l'institution. La répartition des élus en leur sein fait l'objet d'accords entre les groupes politiques en fonction de leur poids relatif, des délégations nationales, des équilibres entre pays et des souhaits/appétences individuels.

Si l'actualité européenne pose un ou plusieurs problèmes spécifiques, le Parlement peut mettre en place des commissions temporaires. Sous la 8e législature, 2 commissions temporaires ont été ouvertes : celle de mesure des émissions dans le secteur automobile (EMIS) et celle concernant le blanchiment des capitaux, l'évasion et la fraude fiscale (PANA). En cas d'infraction au droit communautaire ou d'allégation de mauvaise administration dans l'application du droit de l'Union, des commissions d'enquête sont créées par le Parlement.

La présidence de ces commissions est assumée par différents groupes politiques. Cette représentation politique reste stable entre la période 2014-2016 et celle de 2017-2019, puisque la totalité des grands groupes politiques garde le même nombre de président au sein des commissions. Le PPE et le S&D forts de leur poids au sein du Parlement restent majoritaires avec respectivement 8 et 7 présidences de commissions. L'ADLE obtient 3 présidences de commissions, ECR 2, GUE/NGL et Verts/ALE 1 chacun.

Sur les 22 commissions, 16 présidents ont été reconduits dans leur fonction. 6 portefeuilles ont changé de titulaires. Comme convenu en début de législature, Michael Cramer (Verts/ALE, DE) de la commission des Transports et du Tourisme (TRAN) est remplacé par Karima Delli (Verts/ALE, FR). La présidence de la commission des Affaires étrangère (AFET) reste aux mains de l'Allemagne et du PPE mais hérite d'un nouveau président en la personne de David McAllister, qui succède à Elmar Brok. L'Italie perd la présidence de la commission de la Culture et de l'Education (CULT) au profit de Petra Kammerevert (S&D, DE). L'Italie perd également la présidence de la commission de l'Environnement, la santé publique et alimentaire (ENVI) attribuée Adina-Ioana Valean (PPE, RO). L'Espagne perd la présidence des commissions sur les droits de l'Homme (DROI) au profit de l'Italie qui désigne Pier Antonio Panzeri (S&D) et sur les droits de la femme et l'égalité des genres (FEMM) au profit de la Lituanie qui nomme Vilija Blinkeviciute (S&D). Aucun Espagnol ne préside une commission parlementaire en 2017. Il en va de même pour les Autrichiens, Belges, Chypriotes, Croates, Danois, Estoniens, Finlandais, Grecs, Hongrois, Irlandais, Lettons, Luxembourgeois, Maltais, Néerlandais, Portugais, Slovaques et Slovènes. Par ailleurs, l'Autriche, l'Irlande, la Lituanie, la Slovénie, la Lettonie et Chypre ne comptent pas non plus d'élus parmi les vice-présidents de commission.

De 2014 à 2019, l'Allemagne reste dominante au sein des commissions avec 5 présidents. La Pologne en comptabilise 4. L'Italie perd en 2017 la présidence de commissions mais qui se compense par celle du Parlement européen. La France passe de 2 à 3 présidences de commissions (Pëche, Budgets, Transports). Le chiffre le plus surprenant est celui de la conservation de 3 présidences par des élus britanniques malgré le voté référendaire du 23 juin 2016.

La qualité des élus britanniques est reconnue et ils sont membres à part entière du Parlement tant que la sortie du pays de l'Union européenne n'est pas effective. Cependant, il aurait été logique de voir ses ressortissants s'effacer notamment à la suite du choix du gouvernement de privilégier un " hard brexit[8] ". Pourtant, ils conservent de nombreux postes. Ainsi, le Royaume-Uni compte 3 présidents de commission: (développement (DEVE, présidée par Linda Mc Avan) ; marché intérieur (IMCO, présidée par Vicky Ford et dont un (e) Britannique assure la présidence depuis plus de 12 ans) et libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE, présidée par Claude Morales) alors que cette dernière sera amenée à se prononcer sur la protection des données, le paquet législatif sur l'asile et les migrations ou les relations avec les Etats-Unis. Entre 2014 et 2017, le Royaume-Uni passe de 4 à 7 vice-présidents de commissions, conserve 2 présidences de groupes (Syed Kamal, ECR et Nigel Farage, EFD) et une vice-présidence, en plus d'en gagner une.

Dès lors, quelle est la logique politique pour l'institution de laisser une part des responsabilités dans l'élaboration du pouvoir législatif à un pays qui ne vivra pas avec les conséquences de l'exercice de ce même pouvoir ? Avec les négociations sur le budget, la question de la future répartition des sièges des députés britanniques[9], ou des modalités du Brexit, les conflits potentiels ne sont pas à négliger.

Source : Parlement européen, mise en forme Fondation Robert Schuman

Remarque : 2 commissions temporaires, EMIS et PANA

-EMIS (Mesure des émissions dans le secteur automobile) ; Présidée par Kathleen VAN BREMPT, (S&D, BE) ; Vice-présidée par Ivo BELET (PPE, BE), Mark DEMESMAEKER (ECR, BE), Katerina KONECNA (GUE-NGL, CZ) et Karima DELLI (Verts-ALE, FR)

-PANA (Blanchiment des capitaux, évasion fiscale et fraude fiscale) ; Présidée par Werner LANGEN (PPE, DE) ; vice-présidée par Pirkko RUOHONEN-LERNER (ECR, FI), Fabio DE MASI (GUE-NGL, DE) et Eva Joly (Verts-ALE, FR)

Durer pour mieux présider ?

L'analyse de l'expérience cumulée des députés peut en partie expliquer leur promotion ou leur maintien aux postes clés du Parlement européen. Les 3 présidents britanniques de commissions ont exercé 4 mandats, soit plus que le 1.6 mandat des 3 présidents français, ou que les 2.8 mandats des 5 présidents allemands. Ainsi, malgré un défaut de cohérence politique, le poids de la délégation britannique au Parlement européen et le travail de longue haleine de certains de ses ressortissants expliquent leur maintien aux commandes des commissions parmi les plus importantes. Du côté des Allemands, qui maintiennent leur emprise sur les postes d'encadrement du Parlement européen, la longévité est également un facteur important. Elle témoigne d'un travail à long terme de ses députés qui ont exercé près de 3 mandats en moyenne avant d'être élus aux présidences de commission. C'est d'autant plus vrai que cette moyenne est tirée vers le bas avec l'obtention par David McAllister, de la commission des Affaires étrangères au cours de son 1er mandat. Elu député européen en 2014 et nommé vice-président du PPE en 2015, sa promotion rapide témoigne d'une stratégie nationale de conservation par les Allemands d'une commission majeure, celle des Affaires étrangères, puisqu'il succède à Elmar Brok à sa tête entre 1999 et 2007 puis depuis 2012. Dans un contexte diplomatique complexe depuis l'élection de Donald Trump et le vote du référendum du Brexit en juin dernier, le maintien de 2 députés allemands affiliés aux partis de la coalition gouvernementale allemande, David McAllister aux affaires étrangères et Bernd Lange (S&D) au commerce international témoigne d'une volonté nationale de maintenir leur influence dans ces domaines.

Moyenne calculée sur le détail exact du nombre de mandats d'eurodéputés effectués par chaque président

Source des données Parlement européen, calcul et mise en forme de la Fondation Robert Schuman, janvier 2017

Les postes clés du Parlement européen : l'Allemagne en tête

La répartition des postes à responsabilité au Parlement européen est loin d'être équitable entre les Etats membres. En effet, près de 73,5% des postes à responsabilité[10] au Parlement sont occupés par seulement 10 nationalités différentes. Les 26,5 % restants sont donc partagés par 18 pays. La répartition des postes à responsabilité entre les députés des Etats membres au Parlement européen reste largement dominée par les Allemands. L'Allemagne est le pays cumulant le plus de fonctions d'encadrement au Parlement avec près de 17% des postes suite au dernier renouvellement. La France, l'Italie et l'Espagne sont loin derrière avec respectivement près de 9,5%, 8,5% et 7 % des postes.

Cette avance se mesure sur les postes politiques visibles mais également sur des postes plus discrets mais rouages essentiels de la " fabrique de compromis " qu'est le Parlement. Méconnus, les coordinateurs comptent parmi les acteurs les plus influents de l'institution. Ces députés sont les chefs de file de leur groupe politique au sein des commissions: répartition des rapports, négociations des amendements, définition de la position du groupe lors des votes, ils sont la cheville ouvrière des compromis politiques. Si tous n'ont pas encore été désignés par leurs groupes politiques, on peut dégager certaines tendances en étudiant les coordinateurs connus parmi les 2 principaux groupes -le PPE et le S&D- et le parti ALDE, 4e force politique du Parlement.

L'Allemagne compte 7 coordinateurs PPE[11] et 7 coordinateurs S&D sur 22 commissions. Ainsi dans ces groupes politiques, 30% des coordinateurs sont Allemands, les Italiens et les Français ont respectivement 4 et 3 coordinateurs S&D. La Pologne compte 2 coordinateurs PPE. Le groupe ADLE est lui marqué par l'importance de la délégation néerlandaise avec 6 coordinateurs, et de l'Espagne avec 4 coordinateurs.

Par ailleurs, la répartition de ces postes entre les Etats membres montre qu'encore une fois l'Allemagne reste majoritaire. Outre l'importance de leur délégation au sein du PPE et du S&D, leurs coordinateurs sont répartis dans les commissions les plus importantes et déjà présidées par des Allemands : par exemple, Knut Fleckenstein (S&D) à la commission des Affaires étrangères.

Si l'absence des données pour les groupes ECR ou EFD est regrettable, elle n'est pas préjudiciable puisque ces groupes sont dominés par un petit nombre de délégations (France, Pologne, Italie) susceptibles de fausser l'analyse du poids des Etats membres au sein des coordinateurs de commissions.

Un basculement vers l'Est du Parlement européen ?

L'élection à la tête du Parlement européen a pu s'apparenter à un trompeur match " Italie-Belgique " avec respectivement 3 et 2 ressortissants sur les 7 candidats[12]. Si l'Italie dans la répartition des postes à responsabilité est au coude à coude aux côtés des Britanniques, la Belgique ne dispose pas de relais suffisamment puissants pour, par exemple, obtenir une présidence de commission mais s'appuie sur 2 présidences de groupe (21 élus belges). Le nombre de députés, leur répartition et donc leur poids respectif au sein des principales forces politiques mais aussi l'approche collective indépendamment des dispositions partisanes, dictent cet équilibre.

Outre le maintien de l'influence allemande (quantitative) et britannique (qualitative), Le renouvellement des postes-clés du Parlement européen à mi-mandat a entraîné une certaine recomposition de l'équilibre traditionnel entre les Etats membres représentés traduisant un basculement vers l'Est. Lors du dernier renouvellement, le Portugal a perdu 1 vice-président de commission, sans aucune compensation. L'Espagne, 5e puissance démographique de l'Union, a perdu ses 2 présidents de commission lors du renouvellement.

Parallèlement, l'augmentation de l'influence des pays d'Europe centrale et orientale est visible à plusieurs niveaux[13]. Par exemple, si on prend la répartition des postes de vice-présidents des commissions, on constate qu'en nombre des Etats membres comme la République tchèque, avec 6 vice-présidents, devance largement un pays de taille similaire comme le Portugal (3). D'ailleurs, la République tchèque compte depuis janvier 2017 un vice-président du Parlement en la personne de Pavel Telicka (ALDE), tout comme l'Espagne. Cette présence des députés tchèques est d'autant plus notable du fait de leur éclatement politique. Parmi les vice-présidents, on compte un député PPE, un ECR, un GUE-NGL, un S&D et deux ALDE. Plus significatif, un Etat membre comptant 20 millions d'habitants comme la Roumanie compte 2 vice-présidents de plus que la France (8 contre 6). Si 2017 a vu la Roumanie perdre 2 vice-présidences de groupes, ses 2 vice-présidents du Parlement sont restés en place.

De même, la Pologne compte 2 vice-présidents du Parlement et 4 présidents de commission, soit plus que la France, l'Espagne ou le Royaume-Uni. Même si cette montée au classement s'est traduite quantitativement par la perte de 2 vice-présidents de commission, elle témoigne d'un gain d'influence notable de la Pologne et des pays issus de la dynamique de l'élargissement aux postes clés d'un Parlement de plus en plus oriental. Pour cela, les élus polonais s'appuient sur la concentration de leur force en étant la seconde délégation du PPE (23 élus) et d'ECR (19).

Une parité en progrès

L'article 204.1 du Règlement du Parlement européen (Titre VIII, Chapitre 1) stipule que le bureau de chaque commission ne peut être ni exclusivement masculin, ni exclusivement féminin et que tous les vice-présidents ne peuvent pas être originaires d'un seul et même Etat membre. Ce souhait de respecter la parité au sein des institutions européennes illustre une gouvernance juste et respectueuse du règlement de ses institutions. Concernant la part d'hommes et de femmes au sein des vice-présidences de l'institution entre les deux parties de mandat, on ne note pas d'évolution (9 hommes et 5 femmes) alors qu'il y a eu 3 changements qui ont maintenu cette répartition.

En revanche, la présidence des commissions parlementaires était dominée par les hommes de 2014 à 2016 mais est dorénavant paritaire avec 11 présidences respectives. Au sein des questeurs, on note un équilibre avec 3 hommes et 2 femmes mais la première est une femme Elisabeth Morin-Chartier (PPE, FR).

Cette attention peut également être constatée au sein des commissions d'enquête. Par exemple, au sein de la commission EMIS , Kathleen Van Brempt a été nommée présidente et 2 des 4 vice-présidents sont des femmes. Concernant la commission PANA, si le président est un homme, 3 des 4 vice-présidents sont des femmes. Malgré tout, les vice-présidents des commissions parlementaires sont loin d'être un ensemble paritaire avec au total 53 vice-présidents pour 33 vice-présidentes. Ceci a d'ailleurs reporté certaines nominations. Le 25 janvier 2017, la commission des affaires économiques et monétaires (ECON) annonce la nomination de Markus Ferber comme vice-président mais ne communique pas les noms des 3 autres vice-présidents faute de mixité parmi les candidats. Il en était de même pour la commission chargée des questions budgétaires.

Le Parlement européen compte un peu plus de 37% de députées alors qu'au sein des Etats membres, elles ne représentent que 26,68% des ministres et 29,07% des parlementaires nationaux.

Qu'attendre des deux prochaines années ?

L'accord de coalition, conclu au lendemain des élections de 2014, était critiqué pour le soutien total aux propositions de l'exécutif européen en assumant une diminution des clivages politiques au profit d'une plus grande visibilité. Cette stratégie semble atteindre ses limites.

Dans un contexte réduit de textes législatifs à voter, la concurrence interne pour être rapporteur, ou obtenir des postes à responsabilité, et par extension à visibilité, s'accentue. La répartition des responsabilités à mi-mandat démontre que les ressortissants des Etats les plus importants démographiquement conservent les principaux postes. On observe toutefois un recentrage du sud vers l'est de l'Union européenne sur certaines fonctions. Le maintien en poste des Britanniques constitue une incongruité au regard du Brexit et de la volonté collective des députés de peser sur le débat à venir.

Comme l'ont illustré les prises de position sur le referendum britannique, il existe un risque certain de dériver vers un "Parlement Youtube" pour lequel l'image et la prise de parole en plénière primerait en termes de communication sur la co-législation et l'activité réglementaire. Si l'intérêt médiatique et la diffusion des échanges parlementaires vers le public constituent une avancée essentielle pour rapprocher les institutions des citoyens, toutes les activités parlementaires ne se valent pas et une rationalisation des "outils" a été nécessaire. Cette réflexion a conduit les députés à améliorer l'efficacité des travaux. Soutenu par 548 élus le 13 décembre, le rapport de Richard Corbett permet de limiter le nombre de questions écrites, motions, résolutions et demandes de vote par appel nominal. De même, les questions écrites, qui ont atteint le niveau excessif de 60 000 par an sans démontrer leur efficacité, seront à présent limitées à 20 par député par période de 3 mois[14]. Ce rapport prévoit également la possibilité pour les groupes politiques de proposer des débats d'actualité.

De même, les comportements évoluent pour peser davantage sur la codécision tel que le recours au trilogue dés la première lecture en offrant un mandat de négociation rapidement pour pouvoir renforcer le poids du Parlement lors du processus décisionnel. Des inquiétudes se lèvent sur la transparence de ce processus et la médiatrice européenne a demandé la publication des documents de ces réunions[15]. Les réponses apportées par les institutions ont été fermes sur la discrétion nécessaire au processus des trilogues qui ne devraient pas voir leur transparence améliorée à court terme[16].

Enfin, le réel défi de la 2e partie de la législature sera de faire entendre la voix des députés dans un contexte international mouvementé. L'incertitude à l'extérieur de l'Union associée aux divisions intérieures sur plusieurs sujets politiques nécessitent une réponse cohérente et coordonnée des institutions. La fin (théorique ?) de la grande coalition fragilise plus qu'elle ne conforte l'institution qui peut néanmoins s'appuyer sur des délégations et des commissions expérimentées.

Source : Parlement européen et groupes politiques. Mise en forme François Frigot