4 Votes en matières sociale, agricole et environnementale

Les questions sociales, agricoles et environnementales sont particulièrement au cœur des préoccupations des citoyens et donc des députés. Si un relatif consensus caractérise les questions environnementales, les questions sociales suscitent un clivage gauche-droite, tandis que les questions agricoles ravivent certaines sensibilités nationales.

4.1 Environnement : Résolution sur la préparation du sommet de Copenhague (25 novembre 2009) [1]

La perspective du Sommet de Copenhague en décembre 2009 a donné l'occasion au Parlement de s'exprimer sur la stratégie de l'Union, suite à un débat avec la Commission et le Conseil. Le Conseil avait pourtant imposé au Parlement une inversion de calendrier qui n'était pas favorable a priori à ce dernier. Quoi qu'il en soit, la résolution non législative est exigeante : elle  appelle l'Union à adopter un objectif de  40% de réduction d'ici 2020 (au lieu des 20% ou 30% prévus) et avance un chiffre de 30 milliards € par an pour la contribution financière annuelle de l'Union d'ici 2020 (ce que le Conseil a refusé d'énoncer publiquement). Mais en concession aux plus conservateurs, elle demande des engagements des pays émergents et mentionne l'énergie nucléaire et le marché d'échange de quotas d'émissions comme solutions.

La résolution a donc visiblement fait l'objet de négociations entre les groupes politiques et a ainsi été soutenue par les groupes PPE, S&D, ADLE, Verts/ALE et ECR, soit 70% des députés, seul le groupe EFD s'opposant officiellement. Le groupe GUE/NDL n'a pas donné de consigne de vote du fait de dissensions internes, même au niveau des délégations nationales, sur le degré d'exigence de la résolution. [2] De plus, on constate des défections ou divisions au sein du groupe PPE (division de la délégation allemande, opposition de la délégation hongroise, abstention des Autrichiens) et ADLE (notamment abstention des Allemands). De même, seuls 54,2% des députés ECR présents (soit 48,1% des membres) ont suivi la consigne positive, la délégation polonaise s'opposant à l'objectif des 40%, [3] reprenant  la position défendue par leur pays au Conseil. Malgré le compromis transpartisan entre les groupes politiques, on pourrait percevoir un clivage droite/gauche entre " délégations nationales " pour les députés hongrois (défection des 12 députés PPE), allemands (défection de 24 députés PPE, 10 contre et 14 abstentions, et des 11 députés ADLE s'abstenant), autrichiens (défection des 6 députés PPE s'abstenant) et polonais (défection des députés ECR).  La cohésion fut plus élevée chez les députés S&D  (95,69 % contre 66,46% pour le groupe PPE) [4] qui ont manifestement largement inspiré la résolution. VoteWatch.eu suggère d'ailleurs qu'un clivage gauche-droite est de plus en plus visible sur les questions environnementales. [5] Ainsi, derrière un consensus apparent, des dissensions politiques nationales et européennes apparaissent.

4.2  Affaires sociales : Temps de travail des routiers indépendants (16 juin 2010) [6]

Les votes en matière sociale sont l'un des domaines où le clivage droite-gauche est le plus visible au Parlement, comme dans le cas du vote sur l'aménagement du temps de travail des chauffeurs routiers indépendants. Ceux-ci avaient été temporairement exclus de la directive sur le temps de travail des activités de conduite (fixant une limitation hebdomadaire maximale de 48 heures par semaine), mais la Commission proposa en octobre 2008 de maintenir l'exemption. Le rapporteur, Edit Bauer (PPE, HU) rédigea un rapport favorable à la position de la Commission mais fut désavouée par la commission " Emploi et Affaires sociales ". [7] En séance plénière, le Parlement a confirmé la position de la commission parlementaire par deux votes :

-l'adoption par 368 voix (301 contre et 8 abstentions) d'un amendement rejetant la proposition de la Commission, [8]

-puis l'adoption par 383 voix (263 contre et 23 abstentions) d'une résolution législative [9] demandant à la Commission de retirer son projet, ce qui entraînera la fin de l'exemption.

Ces deux votes fournissent un cas rare de votes très serrés (50% des membres pour l'amendement, 50,9% pour la résolution) et portés par la gauche du Parlement (S&D, GUE/NDL et Verts/ALE). Si les groupes ECR, EFD et ADLE votent contre, au sein du PPE, qui appelle officiellement à voter contre, les délégations nationales ont été toutes profondément divisées. La majorité favorable s'explique en réalité par le basculement à droite de larges parties des délégations française, italienne, espagnole, portugaise, grecque et bulgare du PPE. Outre la position méridionale des pays concernés, on a pu suggérer comme explication des pressions exercées par les syndicats de ces pays [10]. A l'inverse, on peut observer un pourcentage de vote négatif élevé chez les députés hongrois, polonais, finlandais et estoniens ayant une forte proportion de députés de droite (PPE et parfois aussi ADLE) votant contre.

Sur ce sujet, on pourrait voir apparaître deux clivages géographiques entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud, et également entre "l'ancienne Europe des quinze" et les "nouveaux Etats membres".

Cependant, on ne pourrait parler vraiment d' " alignement national " [11] que pour les députés hongrois, polonais et français, mais avec des réserves. Dans le cas hongrois, 86,4% des députés sont contre l'amendement mais seulement 54,5% contre la résolution. Dans le cas portugais, la diminution du nombre de députés PPE favorable à la résolution par rapport à l'amendement (comme pour les députés PPE espagnols) suggèrent des pressions possibles du groupe politique, relativisant la thèse de l'alignement sur un " intérêt national ". Dans le cas français, non seulement les 25 députés PPE (sur 29) joignent les députés socialistes, verts et communistes, mais également 5 députés ADLE (exception dans leur groupe) et le député EFD (pour l'amendement). Cependant, le fait que les députés FN non-inscrits votent contre contredit l'hypothèse d'un alignement au nom d'un "intérêt national ".

4.3  Agriculture : Règlement du Conseil sur le marché du lait (22 octobre 2009) [12]

Si le traité de Lisbonne a introduit à partir du 1er décembre 2009 la codécision en matière agricole, [13] le Parlement était déjà consulté [14] sur les règlements du Conseil créant ou modifiant des " organisations communes des marchés " (OCM) agricoles. Le marché du lait ayant connu une crise en 2009, son OCM a été adaptée et les Etats membres ont été autorisés à indemniser les producteurs qui abandonnaient la production. [15] Le Parlement a soutenu ces mesures le 22 octobre 2009.

La résolution législative a été approuvée par 65,4% des membres, issus des groupes PPE, S&D, ADLE et ECR. Les groupes Verts/ALE et GUE/NDL s'y sont opposés tandis que le groupe EFD a été divisé et que les non-inscrits se sont abstenus à 34,6%. Comme c'est souvent le cas pour des questions agricoles, [16] les sensibilités nationales sont réapparues. Ce vote présente ainsi un cas rare d'alignement national manifeste car 84,6% des députés danois ont voté contre, les députés PPE, S&D et ADLE rompant avec leurs groupes. Or le Danemark est connu pour sa volonté de réforme profonde de la PAC [17]. Par ailleurs, on pourrait observer un relatif clivage gauche/droite parmi les députés suédois (défection des députés PPE et division de la délégation S&D), tchèques (abstention des députés PPE et ECR) et dans une moindre mesure britanniques (défections de 9 ECR sur 25). Or, ces 3 pays ont des positions assez critiques à l'égard de la PAC. [18] On peut également noter la défection de 6 députés ADLE allemands (sur 12) votant contre.

Sur ces 3 votes, on ne retrouve pas réellement de claire coalition de centre-gauche [19] mais des coalitions plus hétéroclites : grande coalitions incluant le groupe ECR ou les Verts/ALE, ou coalition de gauche soutenue par une partie du groupe PPE.  L'agriculture et les affaires sociales sont également des domaines où les sensibilités nationales sont fortes mais elles ne sont pas dominantes pour autant. De même, le clivage entre partisans et opposants de la construction européenne est beaucoup moins visible.

5 Votes en matière de relations extérieures

S'il a des pouvoirs formels limités en matière de relations extérieures, le Parlement s'y est investi par le biais de canaux informels et de pouvoirs formels croissants. Les résolutions en matière de relations extérieures, notamment les résolutions dites " d'urgence ", sont généralement adoptées par une large majorité souvent contrebalancée par une faible présence. Cependant, cette session fournit trois exemples de résolutions plus contestées, ayant un impact plus ou moins important pour les relations extérieures de l'UE.

5.1 Résolution sur la mise en œuvre du rapport Goldstone sur Israël et la Palestine (10 mars 2010) [20]

Un cas rare de politisation d'un débat de politique étrangère est fourni par une résolution non-législative, suite à un débat avec le Conseil et la Commission sur le Rapport Goldstone. Ce rapport du 25 septembre 2009 de la mission d'établissement des faits de l'ONU sur le conflit de Gaza critique les crimes de guerre commis des deux côtés lors du conflit de Gaza de décembre 2008 mais n'a pas été approuvé par l'Assemblée Générale de l'ONU.

Alors que tous les groupes politiques négociaient un texte de compromis, le groupe PPE s'est désolidarisé du compromis et a déposé sa propre motion 15 minutes avant le délai de dépôt des motions. [21] Cette motion, exceptionnellement courte, demande au Haut Représentant et aux États membres " d'œuvrer en faveur de l'établissement d'une position commune ferme de l'Union européenne " tout en " demandant expressément la mise en œuvre de ses recommandations ". [22]

Cette motion n'a réuni que 243 voix pour (93,8% venant du PPE) et a été rejetée par 364 voix (49,5% des membres, principalement des groupes ADLE, S&D, Verts/ALE, GUE/NDL et ECR). Cependant, il n'y a pas eu de majorité contraire, car ces groupes ont aussi été traversés par des divisions, en particulier 20% des députés ADLE se sont abstenus. De même, le groupe EFD, abstentionniste, était en réalité divisé.

Finalement, c'est la motion " de compromis " portée par le centre et la gauche (S&D, ADLE, Verts/ALE et GUE), qui a été adoptée, par 335 votes, contre 287 et 43 abstentions. Du fait de la désolidarisation tardive du PPE, cette motion reprend des formulations de la motion du groupe PPE, tout en adoptant une position un peu plus favorable au rapport Goldstone, même si elle a été perçue comme une approbation. [23] Cette résolution n'a pas fait l'objet d'un vote par appel nominal, même si l'on peut deviner la position des groupes de façon inversée par rapport au vote sur la motion du PPE.

5.2 Résolution sur le processus d'intégration européenne du Kosovo (8 juillet 2010) [24]

Une autre résolution controversée a concerné le Kosovo. Faisant suite à trois rapports de la " DG Elargissement " de la Commission sur le Kosovo, cette résolution suggère une perspective d'élargissement. Le Parlement doit approuver les traités d'adhésion à l'Union. Cette résolution a été préparée par un rapport et est relativement plus modérée qu'une résolution du 5 février 2009 qui appelait à la reconnaissance du Kosovo. [25] Cette résolution du 8 juillet 2010 demande que les Etats membres définissent une approche commune sur le Kosovo, au-delà des discussions sur le statut.

Elle a recueilli des votes positifs de 62% des députés et des votes négatifs de 20,9%. La majorité était formée des groupes PPE, S&D, ADLE, Verts/ALE et ECR, et l'opposition des groupes EFD, GUE/NDL et de 88% des non-inscrits. Au-delà du souverainisme du groupe EFD, le groupe GUE/NDL juge en effet illégale la sécession unilatérale du Kosovo. On peut aussi noter la rémanence des positions des 5 Etats membres n'ayant pas reconnu le Kosovo. Si on regarde les résultats du vote par Etat membre, on trouve quatre cas de majorité opposées chez les députés chypriotes (83,3% contre), grecs (81,8% contre), espagnols (82% contre) et roumains (60,6% contre). Mais si la Slovaquie n'a toujours pas reconnu le Kosovo, 38,5% des députés s'opposent à la résolution, 23,1% l'approuvent, 15% s'abstiennent et 23,1% ne participent pas au vote. Des tensions sont aussi perceptibles parmi les délégations tchèque et portugaise. Globalement, on peut constater un relatif effritement de l'opposition par rapport à la résolution du 5 février 2009 refusée par tous les députés chypriotes et grecs, 85,4% des Espagnols, 79,2% des Roumains et 63,6% des Slovaques.

5.3 Accord SWIFT (8 juillet 2010) [26]

Le troisième vote analysé témoigne du pouvoir décisionnel croissant du Parlement en matière étrangère, via l'extension par le traité de Lisbonne de son pouvoir d'approbation des traités signés par l'Union [27]. Le Parlement a ainsi rejeté la première version de l'accord dit SWIFT sur l'échange de données bancaires avec les Etats-Unis par 378 votes, contre 196 et 31 abstentions le 11 février 2010. Ce vote n'a pas fait l'objet d'un vote par appel nominal, mais une majorité des groupes S&D, Verts, GUE/NDL et ADLE y étaient opposés, tandis que le groupe PPE l'acceptait [28]. Il s'agissait d'un vote d'affirmation institutionnelle, la dimension " protection des données " étant apparue secondaire, même si on a pu observer un certain clivage gauche/droite sur ce sujet.

Etudions le vote par appel nominal du 8 juillet 2010 approuvant l'accord SWIFT renégocié. Ayant obtenu des garanties, 66,2% des députés l'ont approuvé. Les groupes PPE, S&D, ADLE, ECR et EFD avaient donné des consignes de vote positives, alors que les groupes Verts/ALE et GUE/NDL, considérant les garanties insuffisantes, s'y sont opposés. On note une forte non-participation  : si 17,3% des députés n'ont pas voté la résolution, on peut estimer, en retirant les absents, à 10% le taux de députés présents mais ne votant pas, [29] éventuellement pour éviter d'avoir à se positionner sur un dossier sensible. De même, on peut constater quelques défections significatives comme l'opposition de 2 députés PPE et 3 S&D allemands, des députés S&D suédois et de la majorité opposée à l'accord des députés autrichiens (56%), ces pays étant très sensibles aux questions de protection des données personnelles.

De façon intéressante, alors que les affaires étrangères sont encore menées essentiellement par les Etats membres, ces trois votes ne peuvent pas réellement être analysés selon le clivage entre partisans et opposants de la construction européenne. On retrouve plutôt le schéma de grande coalition centriste pour ce domaine, sauf pour le cas du rapport Goldstone qui est un cas assez rare de politisation au niveau européen. Mais le cas du Kosovo infirme l'effacement des " intérêts nationaux ".

6 Votes portant sur l'espace de Justice, Liberté et Sécurité

Ce dernier vote sur l'accord SWIFT suggère une politisation croissante des questions de " Justice et Affaires intérieures " (JAI), également intitulées " Justice, Liberté et Sécurité " (JLS). Trois autres votes illustrent ce phénomène, même si les sensibilités nationales restent prégnantes dans ce domaine.

6.1 Programme de Stockholm (25 novembre 2009) [30]

Le " Programme de Stockholm " est un programme quinquennal (2009-2014) proposé par la Présidence suédoise inspirée par la Commission. Si la résolution du Parlement adoptée le 25 novembre 2009 est non législative, le Parlement a cherché à marquer sa position sur des décisions qui seront ensuite adoptées en codécision suite à l'adoption du  Traité de Lisbonne. Par ailleurs, il faut replacer ce vote dans le contexte des discussions difficiles en cours sur le " Paquet Asile ". [31] Lors du débat, le programme avait été accueilli favorablement par les députés libéraux attentifs aux libertés fondamentales mais critiqué par les députés d'Europe du Sud – notamment italiens et maltais – comme insuffisant en matière d'immigration. [32]

Cette résolution fut donc un exercice de compromis ménageant chaque groupe du Parlement, notamment PPE et S&D, en particulier en matière d'asile, sur la reconnaissance mutuelle des mariages homosexuels et le financement de la construction de prisons [33]. Cela explique la majorité favorable (66,4 % des membres) formée par les groupes PPE, ADLE et S&D. 88,5% des députés EFD présents et 100% des ECR présents s'y sont opposés pour des raisons de souveraineté nationale [34]. Leurs réserves peuvent expliquer le pourcentage élevé d'opposants chez les députés tchèques (50% contre) et britanniques (48,6% contre) qui sont particulièrement présents dans ces groupes. Le groupe GUE/NDL s'y est opposé au nom des droits des migrants. Ce point fut aussi la cause de la consigne d'abstention du groupe Vert, malgré une influence perceptible sur le contenu de la résolution. Cette consigne fut suivie par 67,9% des députés Verts présents, 18,9% approuvant toutefois la résolution (toutes nationalités confondues) et 13,2% s'y opposant.

Enfin, un cas de clivage entre délégations nationales d'un même pays pourrait éventuellement être suggéré pour les députés néerlandais : la résolution est approuvée non seulement par les députés PPE, ADLE et S&D, mais aussi par les Verts/ALE et GUE, alors que les EFD, ECR et NI s'opposent à la résolution. Cette configuration suggère un possible clivage entre partisans et opposants à la construction européenne au niveau national.

6.2 Liberté : Motions pour une résolution sur la liberté d'information en Italie et dans d'autres Etats membres (21 octobre 2009)

Le 8 octobre, le Parlement a débattu de la liberté d'information en Italie avec la Commissaire Vivianne Reding [35]. Le sujet étant politiquement très sensible, le Parlement a voté le 21 octobre 2009 sur 9 motions déposées par les groupes, sans qu'aucune n'ait obtenu de majorité, le dernier vote sur la résolution de l'ADLE aboutissant à une égalité de 338 voix pour, 338 contre et 8 abstentions. Deux votes par appel nominal sont disponibles sur :

Il est frappant de constater que les groupes politiques ont soutenu leurs délégations respectives car les votes sur ces deux résolutions peuvent se lire principalement selon un clivage droite-gauche : les députés issus des groupes PPE, ECR, et EFD ont ainsi voté pour la 1ère  motion et contre la 2e, tandis que les députés des groupes S&D, ADLE, GUE/NDL et Verts/ALE ont voté contre la 1èreet pour la 2e. Le groupe ADLE est en effet tendanciellement plus à gauche sur les questions sociétales. Les non-présents (absents et non votants), ont empêché une majorité de se former, même si leur diminution sur le deuxième vote suggère que chaque groupe a essayé de réunir ses troupes. Les députés PPE belges, néerlandais, suédois, et 2 Finlandais (sur 4), et les députés EFD finlandais et néerlandais se sont abstenus sur le premier vote. De même, bien que l'on ne dispose pas d'une liste de vote par appel nominal, il semblerait que l'égalité des votes sur la dernière résolution proposée par le groupe ADLE s'explique par la défection des députés irlandais suite à des pressions de leur gouvernement, issu du même parti [38]. Cela suggèrerait que les interférences nationales n'étaient pas absentes, mais qu'elles se sont surtout exprimées au niveau des délégations nationales à l'intérieur des groupes.

6.3 Justice : Approbation de la coopération renforcée sur les divorces (16/06/2010) [39]

Cependant, le dernier vote analysé a été moins clivant. Il s'agit de l'approbation d'un projet de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps. [40] Cette coopération renforcée concernera 14 Etats membres : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Espagne, France, Italie, Hongrie, Lettonie, Luxembourg, Malte, Portugal, Roumanie et Slovénie.

Requise par le traité [41], l'approbation a été donnée par une large majorité (90,6% des députés présents, 83,4% des membres), tous les groupes appelant à voter pour, sauf EFD (sans position officielle) et les non-inscrits. VoteWatch.eu indique un pourcentage de députés votant selon les lignes nationales plus élevé que selon les lignes partisanes, mais sans qu'un " alignement national " ou des défections de délégations ne se distinguent véritablement. Certes, 90% des députés des pays participant à la coopération renforcée ont voté en sa faveur, contre 72,9% des députés des pays non participants avec quelques défections, comme l'abstention des députés irlandais et néerlandais du PPE. Cependant, aucune majorité contraire n'est apparue, Ainsi, chez les Britanniques, pour qui l'intervention de l'Union dans le droit de la famille pourrait être un sujet sensible, 22 conservateurs sur 25 votent pour (un s'abstient), et si 4 libéraux s'abstiennent, l'opposition ne vient que des députés NI et EFD, fortement eurosceptiques. Ainsi, il semble que la question du divorce, pourtant sensible dans certains Etats membres, n'a pas vraiment clivé le Parlement dans ce cas.

L'émergence d'une coalition de centre gauche sur les questions de libertés civiles suggéré par VoteWatch.eu [42] ne se retrouve clairement que dans un des trois cas (liberté d'information), mais ces trois analyses montrent que les sensibilités nationales semblent moins prééminentes que prévues dans ce domaine qui connaît une communautarisation croissante.

***

Les 16 votes analysés permettent de tirer deux conclusions principales et de déboucher sur deux préconisations, de nature plus opérationnelle. 

En premier lieu, cette étude empirique tend à confirmer que les votes au sein du Parlement européen tendent à se polariser davantage sur le plan partisan, et ce en dépit de la culture du compromis qui a caractérisé l'institution pendant de nombreuses années. Elle confirme aussi que le Parlement fonctionne principalement selon des logiques politiques et non de représentation d'intérêts nationaux. Ainsi, le pourcentage de députés votant selon une ligne nationale n'est supérieur à celui des députés votant selon des lignes partisanes que dans deux cas, Kosovo et coopération renforcée, et seul le premier de ces deux cas met en évidence de clairs alignements nationaux pour un motif " d'intérêt national " transpartisan.

En second lieu, l'analyse de ces votes illustre la coexistence de majorités politiques à géométrie variable au Parlement européen :

Le Parlement et, plus largement, le système politique de l'Union européenne, ne sont pas donc des lieux monolithiques et imperméables au pluralisme des opinions, mais offrent des occasions régulières de débats et de confrontations partisanes, sur la base du rapport de forces qui est déterminé à l'occasion des élections européennes.

Dans cette perspective, et sur un registre plus opérationnel, il nous semble que cette étude débouche assez naturellement sur deux recommandations.

Par ailleurs, la législature actuelle pourrait être l'occasion pour les députés de déterminer si les logiques partisanes peuvent davantage prévaloir. En effet, la vigueur relative de l'expression des clivages partisans au Parlement ne dépend pas uniquement des résultats des élections européennes. Elle découle également des règles de vote en vigueur au sein du Parlement qui apparaissent souvent comme des entraves à la constitution de majorité partisane claire. Considérer qu'il est désormais important de favoriser l'expression de clivages plus clairs au moment des votes devrait conduire à arbitrer en faveur de la modification de ces règles et de l'abaissement des seuils requis pour constituer une majorité, en optant le plus souvent possible pour la majorité simple des suffrages exprimés.

Il reste à déterminer si les principaux groupes du Parlement seraient prêts à s'engager en direction d'une telle réforme, qui leur permettrait de structurer autour d'eux des majorités de législature et réduirait le nombre des votes pour lesquels l'appoint de leurs voix est indispensable. La plupart des règles de vote du Parlement sont fixées par les traités et donc intangibles à court terme. Certaines d'entre elles sont toutefois fixées par le règlement intérieur, par exemple en matière de votes budgétaires : les députés pourraient donc tout à fait décider d'amender ce règlement intérieur, avant de demander une révision ultérieure des traités. Cette transformation en deux temps permettrait au Parlement d'entrer plus franchement dans l'âge partisan, en donnant à ses choix une cohérence et une visibilité politiques accrues aux yeux des citoyens qu'il a vocation à représenter.