Après l'abolition de la peine de mort ou le respect des droits sociaux, l'interdiction du voile islamique intégral [1], en tant que symbole de soumission de la femme, peut-elle devenir une nouvelle spécificité de l'Europe des droits de l'Homme ? En effet, alors que le nombre de musulmanes entièrement voilées reste marginal au sein des États de l'Union européenne, le débat public que suscite le port du niqab ou de la burqa dans une société sécularisée gagne de nombreux pays. Il n'est pourtant nullement dans l'intention des institutions de Bruxelles de légiférer en la matière [2]. Le Conseil de l'Europe partage la même position. Son Assemblée parlementaire invite ainsi ses quarante-sept États parties à "ne pas adopter une interdiction générale du port du voile intégral ou d'autres tenues religieuses ou particulières " [3]. Quant à la Cour européenne des droits de l'Homme, sa jurisprudence protège de façon effective la liberté de religion. Elle rappelle aussi qu'au titre de l'article 9, §2 de la Convention européenne des droits de l'Homme, la liberté de manifester ses convictions peut faire l'objet de restrictions par la loi, si celles-ci sont " nécessaires dans une société démocratique " et répondent à des motifs d'ordre public, de santé publique ou de protection des libertés d'autrui [4].

Dans ces conditions, il revient aux Etats européens concernés de prendre position sur la question de l'interdiction du voile intégral [5]. Dans tous les pays étudiés, il existe des interdictions limitées, de nature fonctionnelle (selon les métiers) ou/et sectorielles (selon les lieux). S'agissant de l'interdiction générale de ce voile, il n'y a pas, en revanche, de position commune. L'analyse sommaire de quelques exemples appelle deux remarques principales. D'une part, la réponse donnée par un État s'inscrit, le plus souvent, dans le cadre politico-juridique national qui définit la place de la religion dans la société considérée. D'autre part, on distingue mutatis mutandis trois positions différentes parmi les pays européens : ceux qui ont ou vont interdire de façon générale le port du voile intégral, ceux qui hésitent à le faire et ceux qui refusent toute prohibition générale.

1 - Les États favorables à une interdiction générale

La France est, à ce jour, le premier et le seul État de l'Union européenne à avoir interdit le port du voile intégral sur l'ensemble de son territoire. La Belgique s'est engagée sur la même voie. Les Pays-Bas s'apprêtent à le faire.

1-1.- En France, la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010 interdit désormais la dissimulation du visage dans l'espace public. Même si son objet est plus large, ce texte vise en premier lieu le port du voile intégral. Cette loi s'inscrit dans un contexte de méfiance, voire de défiance, à l'encontre de l'expression publique des croyances religieuses. Au plan historique, un siècle de République laïque et de société laïcisée rend en effet difficilement tolérables les manifestations radicales d'appartenance religieuse. Au plan juridique, des interdictions partielles existent déjà dans ce domaine. La jurisprudence administrative prohibe ainsi le port de tout signe religieux par les agents publics dans l'exercice de leurs fonctions. Depuis une loi du 15 mars 2004, le port de signes ou de tenue par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit dans les écoles, collèges et lycées publics [6].

Plus précisément, l'article 1er de la loi du 11 octobre 2010 pose le principe général selon lequel " Nul ne peut, dans l'espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage ". Son article 2 définit l'espace public comme " constitué de voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public ". La violation de cette interdiction générale est punie d'une amende maximale de 150 € à laquelle peut s'ajouter ou se substituer l'obligation d'effectuer un stage de citoyenneté. Pour favoriser la médiation et la pédagogie, ce dispositif n'entre en vigueur que six mois après la promulgation du texte. La loi institue aussi un délit d'incitation à dissimuler son visage qui est puni, plus sévèrement, d'un an d'emprisonnement et de 30.000 € d'amende au maximum. Il est applicable sans délai. Dans sa décision n°2010-613 DC du 7 octobre 2010, le Conseil constitutionnel déclare conforme à la Constitution l'ensemble des dispositions de la loi. Selon lui, le législateur assure " entre la sauvegarde de l'ordre public et la garantie des droits constitutionnellement protégés, une conciliation qui n'est pas manifestement disproportionnée ". Le Conseil formule toutefois une réserve d'interprétation sur l'article 5 de la loi : l'interdiction de dissimuler son visage dans l'espace public ne peut restreindre l'exercice de la liberté religieuse dans les lieux de culte ouverts au public.

L'adoption de la loi du 11 octobre 2010 intervient après plusieurs mois de débat public dont les étapes principales sont les suivantes. En juin 2009, l'Assemblée nationale crée une mission d'information sur le port du voile intégral sur le territoire national. Son rapport remis en janvier 2010 dresse un véritable état des lieux de cette pratique qui concernerait moins de 2000 femmes en France [7].

 En conclusion, celui-ci condamne de façon unanime la pratique du voile intégral comme contraire aux valeurs de la République. À la majorité de ses membres, la mission recommande l'adoption d'une loi interdisant son port dans l'espace public, comme d'ailleurs celui de tout vêtement masquant entièrement le visage. Intervenant pour la première fois devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles en juin 2009, le Président de la République livre son sentiment sur le sujet. Il affirme : "Le problème de la burqa n'est pas un problème religieux, c'est un problème de liberté, de dignité de la femme [...]. Je veux le dire solennellement, elle [la burqa] ne sera pas la bienvenue sur le territoire de la République.".

Avant le dépôt de tout projet de loi, le Premier ministre demande au Conseil d'État, le 29 janvier 2010, d'étudier les solutions juridiques permettant de parvenir à une interdiction du port du voile intégral qui soit la plus large et la plus effective possible. Cette analyse du droit en vigueur est remise au Gouvernement le 25 mars suivant [8]. Elle conclut aux risques d'inconstitutionnalité ou d'inconventionnalité d'une interdiction générale de la dissimulation du visage. Le Conseil d'État préconise donc des interdictions limitées dans l'espace lorsque des circonstances particulières peuvent porter atteinte à l'ordre public. Recherchant un consensus politique entre majorité et opposition, l'Assemblée nationale vote le 11 mai 2010 sa première résolution au titre de l'article 34-1 de la Constitution. Ce texte purement déclaratoire, adopté à l'unanimité des votants, proclame l'attachement de l'Assemblée au respect des valeurs républicaines face au développement de pratiques radicales qui y portent atteinte. Il estime que tous les moyens utiles doivent être mis en œuvre pour assurer la protection effective des femmes qui subissent des violences ou des pressions, et notamment sont contraintes de porter un voile intégral. Cinq mois plus tard, la loi est finalement adoptée par le Parlement sans les voix de l'opposition de gauche qui s'abstient. 

1.2 - En Belgique, les premières interdictions du port de signes religieux ostentatoires apparaissent au plan local au début des années 2000. Certains établissements scolaires le font pour assurer le bon déroulement des cours et nombre de communes pour des raisons d'ordre public. Certaines régions de l'État fédéral prennent des mesures de plus grande ampleur. En Flandre par exemple, le ministre régional chargé de l'intérieur et des questions d'intégration adresse en 2004 à toutes les communes un règlement-type sur l'interdiction du voile intégral dans l'espace public. Toutefois l'existence d'une pluralité d'interdictions limitées dans l'espace nuit à la sécurité juridique tant des personnes concernées que des agents publics chargés d'appliquer ces règlements de police. C'est pourquoi des parlementaires fédéraux souhaitent légiférer au niveau national. Plusieurs propositions de simple résolution et de véritable loi sont ainsi déposées à la Chambre des représentants du Parlement au cours des dernières années sans jamais être discutées. Certaines souhaitent interdire de façon générale le port du voile intégral [9]. D'autres limitent cette prohibition aux agents publics.

En juin 2009, la prestation de serment au Parlement régional de Bruxelles d'une députée d'origine turque entièrement voilée ravive la controverse. Pour une fois réunis, les principaux partis politiques belges s'entendent pour légiférer. Le 29 avril 2010, la Chambre des représentants adopte en assemblée plénière une proposition de loi visant à interdire le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage. Ce texte introduit dans le code pénal une nouvelle incrimination concernant " ceux qui, sauf dispositions légales contraires, se présentent dans les lieux accessibles au public le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie, de manière telle qu'ils ne soient pas identifiables ". Les contrevenants sont passibles d'une amende de 25 € ou/et d'un à sept jours d'emprisonnement. Le texte réserve néanmoins le cas de ceux qui circulent dans les lieux publics le visage caché " en vertu de règlements de travail ou d'une ordonnance de police à l'occasion de manifestations festives ". Utilisant son droit d'évocation, le Sénat, seconde chambre du Parlement, devait aussi examiner ce texte. Toutefois le 6 mai suivant, le Parlement fédéral, victime d'un dernier conflit linguistique entre Flamands et Wallons, vote sa propre dissolution. Dans ce cas, tous les projets et propositions de loi dont sont saisies les Chambres dissoutes sont considérés comme non avenus. La proposition de loi contre le voile intégral est ainsi caduque. Seul le vote d'une loi par les Chambres nouvellement élues pourrait permettre la reprise de son examen. À l'heure actuelle toutefois, la Belgique est toujours privée de gouvernement issu du scrutin du 13 juin dernier.

1.3 - Aux Pays-Bas, l'héritage du protestantisme et l'ouverture maritime aux influences extérieures expliquent en grande partie la tolérance religieuse qui a longtemps caractérisé ce pays. C'est pourquoi l'interdiction prochaine du voile intégral dans tout le Royaume constituera une véritable rupture. Celle-ci s'explique en réalité par la concomitance de deux phénomènes. Au plan conjoncturel, la prohibition du niqab et de la burqa constitue la contrepartie au soutien politique nécessaire du parti islamophobe de Geert Wilders à la coalition dont sera issu le prochain gouvernement minoritaire. Sur un plan plus structurel, les Pays-Bas connaissent, depuis une dizaine d'années, une grave remise en cause de leur modèle de société.

S'agissant de la conjoncture politique, après trois mois de discussion, les libéraux du VVD et les chrétiens-démocrates du CDA annoncent le 29 septembre 2010 leur accord pour former une coalition au Parlement avec le soutien du parti populiste PVV (Parti de la liberté) de Geert Wilders. Le gouvernement a été formé le 14 octobre dernier. Outre la suppression du déficit budgétaire d'ici 2015 et le durcissement de la législation sur l'immigration, l'accord tripartite de gouvernement prévoit l'interdiction générale du voile intégral [10]. Cet accord avec le PVV, qui divise les chrétiens-démocrates, est en réalité incontournable en raison du poids de son groupe parlementaire. Lors des dernières élections législatives du 12 juin 2010, la représentation du Parti de la liberté est en effet passée de neuf députés à vingt-quatre. L'interdiction générale du voile intégral mettra un terme à la position adoptée jusque-là par tous les gouvernements néerlandais. Ceux-ci ont, en effet, promu une approche fonctionnelle et sectorielle qui prohibe le port du voile intégral seulement dans certains emplois (fonction publique) et dans certains lieux (écoles, transports publics) tout en respectant l'égalité de traitement entre les différents cultes. Au plan local, la loi sur les communes de 1992 permet aux édiles de faire de même.

Sur un plan plus structurel, le succès remporté aux dernières élections législatives par le Parti de la liberté traduit la crise profonde que traverse le modèle de société néerlandais qui s'est longtemps caractérisé par une grande tolérance et un multiculturalisme assumé. Certes le populisme de Geert Wilders n'est pas assimilable à un extrémisme de droite classique. Libéral et pro-israélien, il véhicule à titre principal une islamophobie radicale indispensable, selon lui, à la défense du pays. L'audience croissante de son parti dans l'opinion reflète toutefois une montée de l'intolérance aux Pays-Bas depuis le début des années 2000. Les assassinats politiques du leader populiste Pim Fortuyn en 2002 et du réalisateur controversé Théo van Gogh en 2004, les premiers depuis le XVIIe siècle, en sont la manifestation la plus emblématique. Dans ce contexte, l'interdiction générale du voile intégral est perçue comme l'un des remèdes à une profonde crise identitaire.

2 - Les États qui s'interrogent : l'exemple espagnol

L'Espagne démocratique protège dans le cadre d'un État aconfessionnel la liberté de religion. L'article 16, §1 de la Constitution de 1978 dispose ainsi  " La liberté idéologique, religieuse et de culte des individus et des communautés est garantie, sans autres limitations, dans ses expressions ; que celles qui sont nécessaires au maintien de l'ordre public ". En raison de la prospérité économique dont le pays a longtemps bénéficié, une forte population immigrée, principalement d'origine marocaine, s'est implantée sur le territoire en quelques années. Se souvenant de son lointain passé de terre d'Islam (Al Andalus), l'Espagne s'est engagée, sous les gouvernements socialistes, sur la voie du multiculturalisme. La grave crise économique qui frappe désormais le pays modifie ce contexte général. Les interrogations sur le port du voile intégral trouvent, au-delà de l'opposition conservatrice, un écho dans l'opinion publique. Cette question s'inscrit dans les tensions qui parcourent la société espagnole. Il convient de citer par exemple la lutte de l'Eglise catholique, qui est plutôt favorable à la burqa au titre du respect de la liberté de religion, contre la majorité socialiste qui tend à limiter son influence ou l'affirmation des communautés autonomes contre l'Etat central. Ce dernier aspect confère à la question de l'interdiction du voile intégral en Espagne une certaine spécificité.

À Madrid, le gouvernement de José Luis Rodriguez  Zapatero hésite sur la conduite à tenir face au niqab et à la burqa. Il est en effet partagé entre deux orientations principales de sa politique : d'une part, la défense de l'égalité entre les hommes et les femmes et d'autre part, le respect des cultures et des identités qu'il soutient au plan international. Cet embarras frôle parfois la caricature. Ainsi la majorité (PSOE) au Congrès des députés, la chambre basse du Parlement, rejette le 20 juillet 2010, au nom du respect de la différence, une proposition de loi émanant du Parti populaire (PP) qui vise à interdire le port du voile intégral dans les lieux publics. Dans le même temps, le gouvernement, en la personne du ministre de la Justice Francisco Caamaño, déclare vouloir introduire dans la loi qu'il prépare sur la liberté de religion la possibilité de restreindre le port du voile intégral dans les lieux publics.

Dans certaines communautés autonomes en revanche, la question du voile intégral se pose avec beaucoup plus d'acuité. C'est surtout le cas en Catalogne qui abrite une forte communauté d'origine marocaine. Une dizaine de communes dont Barcelone ont ainsi interdit le port du voile intégral " dans les espaces municipaux " comme les marchés, les bibliothèques ou les centres sportifs. Les nationalistes catalans et le Parti populaire (PP) appuient cette décision. La gauche est plus partagée. La question du voile est aussi pendante devant le Parlement régional catalan. On assiste à l'instrumentalisation d'une question de société au profit d'un projet politique précis : l'autonomie toujours plus grande de la Catalogne en Espagne. Après la tenue des corridas, cette région riche et dynamique pourrait en effet interdire le port du niqab et la burqa pour se démarquer de Madrid.

3 - Les États défavorables à une interdiction générale

L'Allemagne et le Royaume-Uni sont deux exemples d'États de l'Union qui refusent d'envisager une interdiction générale du voile intégral. Bien qu'ils empruntent des voies différentes, ces pays partagent la même conception de l'exercice de la liberté religieuse qui exclut en principe l'intervention de la puissance publique.

3.1. En Allemagne, la liberté religieuse fait l'objet d'une protection constitutionnelle qui prend en compte tous ses aspects principaux. L'article 4 de la Loi fondamentale de 1949 place ainsi la liberté de croyance et de conscience, celle de professer des croyances religieuses ou philosophiques ainsi que la liberté du culte au nombre des droits fondamentaux qui s'imposent à l'État fédéral (Bund) comme aux États fédérés (Länder) [11]. Il découle également de la Loi fondamentale, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, le principe de neutralité de l'État vis-à-vis des religions. Il en résulte un dialogue organisé et institutionnel entre la puissance publique en ses différentes composantes (Bund, Länder et communes) et les Églises juridiquement reconnues. La puissance publique ne saurait en revanche interdire un culte, prescrire aux Églises la manière dont elles doivent s'organiser ou définir la façon dont chacun exerce sa liberté de religion. Ce cadre juridico-politique explique le traitement outre-Rhin de la question du port de signes religieux dans l'espace public. 

S'agissant du foulard islamique traditionnel (hidjab) dans l'enseignement public, la question est traitée différemment selon les personnes concernées. Le port de ce signe religieux par des élèves de confession musulmane ne fait pas débat : il constitue l'expression de la liberté de croyance garantie par la Constitution. Le port du voile par des enseignantes en revanche peut être interdit. Dans sa décision du 24 septembre 2003 rendue dans l'affaire " Ludin ", la Cour constitutionnelle de Karlsruhe juge que le port du foulard par une enseignante ne menace pas directement la neutralité de l'école publique. Elle estime qu'il revient au législateur de chaque Land d'interdire ou non le port du foulard par les enseignantes, au regard des circonstances locales (composition de la population, tradition religieuse). Six Länder ont donc choisi de voter une loi interdisant aux enseignantes le port de signes ostensibles d'appartenance religieuse [12]. Les Länder de Berlin et de Hesse ont étendu cette interdiction à tous les agents publics.

S'agissant du port du voile islamique intégral, il n'est pas question d'interdire cette pratique, au demeurant ultra minoritaire en Allemagne, dans l'espace public. " Ce serait  inapproprié et pour cette raison pas souhaitable " affirme ainsi le ministre allemand de l'Intérieur, Thomas de Maizière, en mai 2010 dans un entretien au quotidien Leipziger Volkszeitung. Cette prohibition générale en matière religieuse serait surtout contraire à la Loi fondamentale. Cela n'empêche pas de pouvoir interdire temporairement le port de ce signe pour des raisons d'ordre public. Ainsi l'Allemagne, comme la France d'ailleurs [13], s'est dotée d'une législation qui interdit aux participants à une manifestation dans un lieu public, et dans certaines circonstances, de porter une tenue empêchant leur identification. Seules des restrictions limitées dans le temps et l'espace au port du niqab sont ainsi concevables dans l'Allemagne réunifiée.

3.2. Au Royaume-Uni, la présence d'Églises d'État en Angleterre et en Ecosse [14] est parfaitement compatible avec l'existence d'une liberté religieuse étendue à laquelle les sujets de Sa Gracieuse Majesté sont historiquement attachés. Le Royaume-Uni est en effet l'exemple même de société anglo-saxonne de tradition libérale dans laquelle l'intervention de l'État dans la sphère privée des individus est difficilement concevable. Les populations immigrées, originaires des pays du Commonwealth ou d'ailleurs, bénéficient de cette grande tolérance religieuse. Ainsi le port du hijab traditionnel par les musulmanes est admis dans tous les lieux publics, les écoles par exemple, et dans l'exercice de nombreuses professions, la police notamment. Cela ne suscite aucun débat.

La pratique pourtant marginale du voile intégral provoque toutefois des interrogations. En 2006, le ministre travailliste Jack Straw confesse ainsi dans la presse locale qu'il éprouve un certain malaise lorsqu'il reçoit dans sa circonscription des femmes intégralement voilées. Il leur propose alors de découvrir leur visage tout en leur assurant la présence, lors de l'entretien, d'un membre féminin de son personnel. L'année suivante, le gouvernement publie deux textes sans portée contraignante pour aider les professionnels confrontés aux problèmes que peut engendrer le port du voile intégral dans les tribunaux et dans les établissements scolaires [15]. Ces documents n'écartent pas la possibilité d'interdire localement le port du voile ou de demander aux femmes qui le portent de le retirer dans certaines situations.

Le débat public sur le voile intégral rebondit en 2009 après l'annonce de l'examen par le Parlement français d'un projet de loi prohibant son port dans l'espace public. Fort de cet exemple, le député conservateur Philip Hollobone dépose à la Chambre des Communes une proposition de loi pour interdire la dissimulation du visage. Au journal The Telegraph, il déclare en mars 2010 que la burqa constitue une offense grave au mode de vie britannique. Selon un sondage de l'institut YouGov pour la chaîne de télévision Five et publié en juillet 2010, 67% des personnes interrogées sont favorables à l'interdiction du voile intégral dans l'espace public. Cette prohibition n'a toutefois aucune chance d'être adoptée par le Parlement. Le gouvernement britannique écarte l'idée même de légiférer en la matière. Dans un entretien à la presse, Damian Green, le ministre en charge des questions d'immigration, explique de façon significative : " Dire aux gens ce qu'ils peuvent ou ne peuvent pas porter quand ils marchent dans la rue est une manière de faire qui n'a rien de britannique (unbritish) " [16]. Quant au Premier ministre David Cameron, il est, selon son porte-parole, également opposé à toute interdiction législative du port du voile intégral. Existerait-il sur ce sujet sensible une fracture entre l'opinion publique britannique et sa classe politique ?

***

Au terme de cette analyse rapide de la position de certains États membres de l'Union européenne sur l'interdiction générale du voile intégral, il convient de formuler trois remarques conclusives.

En premier lieu, il existe deux conceptions des rapports entre État et individu au sein de nos sociétés européennes. La première, plus interventionniste, accepte pour favoriser la cohérence sinon l'unité de l'ensemble que l'État puisse imposer, même dans un domaine aussi intime que l'exercice de la liberté religieuse, certains comportements à ses membres. La France défend à l'évidence cette société d'intégration. La seconde, plus libérale au sens politique du terme, répugne à ce que l'État intervienne en matière religieuse, domaine où l'individu est seul maître de ses actes et de sa liberté. Le Royaume-Uni incarne avec constance cette société de tolérance. Ce constat n'est pas nouveau ; il mérite toutefois d'être rappelé et médité.

En second lieu, le traitement national de la question du voile intégral peut conduire à une instrumentalisation du débat au profit de causes qui n'ont qu'un rapport indirect avec la liberté religieuse ou les valeurs du " vivre ensemble ". En Espagne, la question est utilisée par certaines régions autonomes dans le cadre de leur lutte contre l'État central. Aux Pays-Bas, l'interdiction est perçue par les tenants du populisme islamophobe comme un antidote à la crise identitaire que traverse le pays. Même en France, l'adoption de l'interdiction du voile intégral n'est pas neutre dans la perspective des échéances électorales de 2012.

En dernier lieu, il paraît désormais acquis que la France ne restera pas l'unique démocratie européenne à interdire totalement le niqab et la burqa sur son territoire.