2 - Etat des lieux de l'influence des Français au Parlement européen : peu de réels progrès et certains reculs

On s'attachera d'abord à dresser un état des lieux de la présence des Français au sein du Parlement européen avant d'analyser le profil des eurodéputés français. Une telle étude ne peut se faire de façon isolée et le cas des Français sera donc comparé à ceux des autres " grands " Etats membres, en termes de population : les Allemands, les Britanniques, les Italiens, les Espagnols et les Polonais. Comparée aux analyses précédentes, l'influence française au Parlement européen connait peu de réels progrès, certains reculs, voire certaines faiblesses.

2.1 La présence des Français au sein du Parlement européen

Un nombre d'eurodéputés réduit

Les Français sont représentés par 72 députés européens, soit 6 de moins que lors de la précédente législature [1]comme les Italiens ou les Britanniques

Les élections européennes des 4-7 juin 2009 ont eu lieu sous le régime du Traité de Nice amendé par le traité d'adhésion à la Bulgarie et à la Roumanie. Cependant, le Traité de Lisbonne prévoit que la France, comme l'Italie ou le Royaume-Uni, " envoie " 74 eurodéputés à Strasbourg (voir annexes, tableau A). Le Conseil européen des 11-12 décembre 2008 a décidé que le Traité s'appliquerait immédiatement au nombre d'eurodéputés, sauf pour l'Allemagne qui gardera ses 99 eurodéputés (au lieu de 96 selon le Traité de Lisbonne).

Cependant, une telle application anticipée posait un problème car le nombre d'eurodéputés sera temporairement de 754, 18 de plus que ceux élus en juin. Ce problème a été résolu par une modification des traités intervenue lors d'une Conférence Intergouvernementale le 23 juin dernier. En attendant la ratification, le Parlement européen a décidé que ces " députés supplémentaires " pourront participer aux travaux du Parlement en tant qu'observateurs, ce qui ne leur donne cependant pas de droit de vote, mais une influence possible sur les délibérations du Parlement. [2]

La question se pose du mode de nomination de ces observateurs, particulièrement en France qui n'avait pas tranché cette question avant le scrutin de juin 2009. En effet, alors que les autres Etats membres ont décidé d'envoyer les suivants sur les listes des dernières élections, le Premier ministre français a demandé au Président de l'Assemblée nationale de désigner 2 députés de l'Assemblée nationale, un de la majorité et un de l'opposition, pour siéger au Parlement européen d'ici les prochaines élections en 2014. Une telle solution, suggérée par le Conseil européen, est cependant problématique dans la mesure où l'Acte de septembre 1976 relatif à l'élection des eurodéputés interdit l'élection par les Parlements nationaux et le cumul avec un mandat de député national (ce que le statut d'observateur n'interdit pas forcément). De surcroît, les Verts, qui auraient pu bénéficier d'un nouvel élu, [3] critiquent cette solution jugée peu démocratique. [4] La question reste toujours en suspens car le Parti Socialiste a décidé de ne pas présenter de candidats le 13 janvier dernier, entraînant un report de l'élection des deux nouveaux députés.

Le 6 mai dernier, les députés européens ont accepté, tout en la regrettant, la solution de l'élection de députés nationaux, [5] au motif de la nécessaire prise en fonction simultanée des 18 eurodéputés supplémentaires pour respecter l'équilibre entre les différentes nationalités. [6] Mais l'élection de ces 2 eurodéputés français supplémentaires doit encore avoir lieu.

La présence au sein des groupes politiques : une concentration relativement stable et une assez bonne représentation aux postes de Présidents de groupes

Le Parlement européen est une assemblée transnationale où les eurodéputés sont d'abord structurés en groupes politiques.

De fait, dans une perspective d' " influence nationale ", une concentration des eurodéputés dans les groupes numériquement les plus importants, en l'occurrence PPE et S&D, maximise une telle influence.

Les eurodéputés français sont représentés dans 7 des 8 groupes (sauf ECR). La 6e législature avait été marquée par une relative concentration par rapport à  la 5e législature avec 62,8% des eurodéputés français dans les groupes PPE–DE et PSE. Le début de la 7e législature traduit à cet égard une relative stabilité, avec 59,7% des eurodéputés dans les groupes PPE et S&D. Par comparaison, la concentration dans les deux principaux groupes augmente pour l'Italie (de 62,6% à 77,8%) et pour la Pologne (de 44,5% à 70%), baisse légèrement tout en restant élevée pour l'Espagne de 90% à 88%) et pour l'Allemagne (de 72,7% % à 65,7%), et baisse drastiquement pour le Royaume-Uni (de 59% à 18,1%) du fait du transfert des conservateurs britanniques du PPE vers l'ECR. Par ailleurs, la réalité de l'influence des eurodéputés français diffère selon les groupes politiques. En effet, les délégations françaises augmentent fortement en poids relatif dans les groupes PPE (de 6,3% à 10,9%, et passe de la 4e à la 3e place au sein de ce groupe), Verts (de 14% à 25,5%, de la 2e à la 1ère place ex aequo) et GUE/NDL (de 7,3% à 14,3%), alors que la délégation socialiste au sein du S&D diminue de moitié en poids relatif (de 14,3% à 7,6%, et passe de la 1ère à la 3e place). Les délégations allemandes restent les plus importantes au sein des groupes PPE, Verts et GUE/NDL, et deviennent les plus importantes des groupes ALDE et S&D.

En ce qui concerne les présidences des groupes politiques, les Français sont particulièrement bien représentés puisque le Président du groupe politique le plus important numériquement au Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE), est Joseph Daul. La coprésidence du groupe des Verts est partagée entre Rebecca Harms, et Daniel Cohn-Bendit, élu en France.

Les Présidents des groupes politiques composent, avec le Président du Parlement européen, la Conférence des Présidents. Celle-ci est importante dans la mesure où elle établit le projet d'ordre du jour des sessions et décide de la composition et de la compétence des commissions parlementaires. [8] Sur ce registre, on observe peu de changements par rapport à la précédente législature pour les 6 " grands " Etats membres. Les Français et les Allemands ont 2 Présidences de groupes, notamment celles du PPE et du S&D, soit les deux principaux groupes. Les Britanniques et les Italiens perdent un co-président sur 2, les Polonais gagne un Président de groupe, les Espagnols n'ont pas de président de groupe.

La présence au sein des Commissions parlementaires : des progrès relatifs

- La présence dans les commissions

Les eurodéputés travaillent au sein des commissions parlementaires. Un eurodéputé peut être membre de plusieurs commissions. La composition des commissions change au bout de 2 ans et demi et reflète les équilibres entre groupes politiques et nationalités en théorie grâce à l'utilisation de la méthode proportionnelle d'Hondt pour répartir les postes entre les groupes et à l'intérieur des groupes politiques. [9] Cependant, en pratique, on peut constater que les équilibres en termes de nationalités ne sont pas toujours respectés. Il est ainsi intéressant de comparer la part des différentes nationalités dans chaque commission avec la part de chaque nationalité dans le Parlement.

La première étude sur l'influence des Français en 2004 [10] avait mis en évidence que les eurodéputés français de la 5e législature (1999-2004) étaient peu représentés dans les commissions " législatives " et à vocation économique où le Parlement européen décide en codécision avec le Conseil mais étaient plutôt attirés par les commissions en charge de secteurs sur lesquels l'impact du travail législatif du Parlement européen était limité. Une certaine amélioration avait été observée au cours de la 6e législature, relativement à la représentation britannique, même si la représentation allemande restait plus forte dans les commissions économiques " législatives ". [11]

En ce début de 7e législature, les Français apparaissent mieux représentés que dans le Parlement sortant dans 4 commissions clefs, notamment au sein des commissions des Budgets et du Commerce international, une commission qui est amenée à se développer avec les nouveaux pouvoirs donnés par le Traité de Lisbonne. [12] Ils restent, en revanche,  moins bien représentés, et avec une présence en baisse dans les commissions " Industrie, recherche et énergie ", " Marché intérieur et protection des consommateurs " et " Transports et Tourisme ". Pour leur part, les eurodéputés allemands restent bien représentés dans les commissions importantes " Affaires économiques et monétaires ", " Emploi et Affaires sociales ", " Industrie, recherche et énergie ", " Transports et Tourisme ", augmentent leur présence au sein des commissions " Marché intérieur et protection des consommateurs " et " Affaires juridiques ", mais perdent leur suprématie au sein de la commission des Budgets. Les eurodéputés italiens et espagnols accroissent leur présence au sein de la commission des Budgets, où la présence britannique reste très faible. Les eurodéputés polonais sont particulièrement représentés dans la commission " Affaires Juridiques ", comme sous la précédente législature.

Au sein des commissions parlementaires, deux postes apparaissent essentiels : celui de Président et celui de coordinateur de groupe.

- Les présidences de commissions

La fonction de Président de commission est importante dans la mesure où la Conférence des présidents des commissions peut faire des recommandations à la Conférence des présidents au sujet des travaux des commissions et de l'établissement de l'ordre du jour des périodes de session. [13]

Sur ce registre, les Français ont le même nombre de commissions permanentes que sous la précédente législature (3), et " gagne " une sous-commission (Sécurité et Défense). Un eurodéputé français préside notamment la commission des Budgets, mais les Français " perdent " la commission " Affaires économiques et monétaires ". La commission Développement concerne un domaine de codécision, mais au sujet des deux autres Présidences de commission (Sécurité et Défense,  Emploi et Affaires Sociales), le Parlement européen n'a qu'un droit d'information en matière de défense et l'Union a seulement des compétences d'appui en matière sociale. Les Présidences des commissions jugées importantes sont surtout tenues par des eurodéputés allemands (5 : Environnement, Industrie, Culture, Affaires juridiques et la commission spéciale sur la crise économique) et britanniques (3: Affaires économiques et monétaires, Marché intérieur et Transport/Tourisme). Les Italiens " gagnent " 2 présidences de commission, avec un total de 5 commissions (Contrôle budgétaire, Agriculture, Pétitions, Affaires constitutionnelles, Affaires étrangères) et rivalisent avec les Allemands.

- Les coordinateurs

En dernier lieu, le chiffre certainement le plus éloquent est celui du nombre de coordinateurs français : 11 contre 30 pour les Allemands et 34 pour les Britanniques.  Ce chiffre constitue toutefois un léger progrès car en 2004-2009, les Français n'en avaient que 8 contre déjà 27 pour les Allemands et 23 pour les Britanniques. Ces postes sont essentiels car les coordinateurs sont chargés de former la position de leur groupe sur une proposition de la commission et sont ensuite chargés d'orienter les décisions dans leurs commissions au nom de leur groupe. Par ailleurs, seuls 4 coordinateurs français sont présents dans les 8 commissions les plus influentes étudiées dans cette étude. Le nombre de coordinateurs français est particulièrement faible au PPE (seulement 2 coordinateurs contre 7 Allemands et 4 Espagnols) malgré la part importante de leur délégation dans ce groupe.

Il est à noter que le nombre élevé des coordinateurs britanniques s'explique avant tout par la création du nouveau groupe eurosceptique des Conservateurs et Réformistes européens (ECR) : sur les 34 coordinateurs britanniques, 14 proviennent de l'ECR et 9 du groupe europhobe Europe Libertés Démocratie (ELD). Ces coordinateurs n'ont pas le même poids que des coordinateurs originaires des deux grands groupes du Parlement : PPE et S&D. A cet égard, les Allemands ont 14 coordinateurs provenant de ces deux groupes contre 4 pour les Britanniques et 3 pour les Français. Ainsi, ces chiffres permettent de nuancer l'influence des Britanniques. Par ailleurs, l'écart entre les Allemands et les Français témoigne d'un déficit de présence de la part de la France à ces postes d'influence. Cette faiblesse de la présence des Français s'explique notamment par le fort taux de renouvellement des élus français aux dernières élections européennes, les postes clefs étant rarement confiés aux nouveaux élus.

Une présence nulle au sein du Bureau

Sont membres du Bureau le Président du Parlement européen et les 14 Vice-présidents (ainsi que les questeurs avec voix consultative seulement). Selon le règlement du Parlement européen, le bureau est notamment chargé de régler les questions financières et budgétaires (y compris le montant des indemnités parlementaires), les questions d'organisation administrative (y compris la nomination des hauts fonctionnaires), ainsi que les questions relatives à la conduite des séances. [16] Le Président du Parlement européen est le Polonais Jerzy Buzek (PPE), et un membre du groupe S&D devrait lui succéder en 2012 (probablement Martin Schulz, président du groupe S&D actuellement) suivant l'accord entre ces deux groupes politiques. La présence des Français au sein du Bureau est nulle puisque pour la première fois aucun Français n'a été élu à la vice-présidence du Parlement, alors qu'on compte 3 Allemands, 2 Italiens, 2 Espagnols, 2 Britanniques, 2 Grecs, un Belge, un Tchèque et un Hongrois. [17]       

2.2 Le profil des eurodéputés français : quel impact sur l'influence des Français au Parlement européen ?

Au-delà de leur affiliation partisane, des éléments liés au profil personnel des eurodéputés jouent un rôle non négligeable dans leur capacité à accéder à des postes de responsabilité ou à des moyens d'expression politique (rapports, interventions, etc.) au Parlement. Ces éléments sont notamment  la longévité, la disponibilité et l'implication personnelle de l'eurodéputé. [18]

L'impact d'un fort taux de renouvellement en termes d'influence

Les eurodéputés les plus expérimentés et les plus aguerris aux arcanes du Parlement européen, sont souvent ceux qui obtiennent les principaux postes de responsabilité (présidents, rapporteurs, etc.) ; ce sont ceux qui siègent dans les commissions parlementaires les plus " puissantes " et qui exercent ainsi une influence politique sur les décisions de l'Union. Le degré d'expérience des eurodéputés peut être approché par le nombre de mandats au Parlement européen, même si d'autres facteurs jouent, notamment une connaissance des affaires européennes ou l'expérience d'un parlement national. Certes, au cours de la législature actuelle, 8 Présidents de commission sur 23, et 2 présidents de groupes sur 8 sont nouveaux, mais il n'en demeure pas moins que 65% des Présidents de commission et 62% des coordinateurs sont au Parlement européen depuis plus d'une législature. Même si un certain renouvellement est nécessaire d'un point de vue démocratique, une perspective de long terme, avec la possibilité de faire carrière au Parlement européen, est un facteur important d'influence. Un équilibre entre ces deux impératifs est relativement bien réalisé par la délégation allemande qui comprend 40% de nouveaux eurodéputés, 22% d'eurodéputés dont c'est le deuxième mandat et 37% d'eurodéputés ayant au moins trois mandats.

Par contraste 57% des eurodéputés français sont nouveaux, tout comme 67% des Italiens et 62% des Polonais, alors que 58% des Allemands, 74% des Britanniques et 58% des Espagnols ont été réélus. Cependant, on peut constater une légère augmentation (de 18% à 25%) d'eurodéputés français ayant plus de trois mandats européens, notamment au sein de la délégation socialiste (42%).

La singularité persistante du cumul des mandats

Le second élément du profil des eurodéputés est leur disponibilité qui renvoie notamment au fait qu'ils cumulent ou non leur mandat avec d'autre(s) fonction(s) élective(s). Or, sur ce sujet, la singularité française est frappante et persistante. Alors que 7 Etats membres interdisent purement et simplement de cumuler le mandat d'eurodéputé avec tout autre mandat local ou national [19], les eurodéputés français peuvent cumuler leur mandat avec un mandat local (commune, conseil général ou régional). On constate que 48,6% des eurodéputés français cumulent leur mandat avec un autre mandat local. Certes, on constate une baisse légère par rapport à la précédente législature (62,8%). Néanmoins, par comparaison, seulement 19,2% des eurodéputés allemands et 9,7% des eurodéputés italiens cumulent avec un autre mandat, souvent municipal.

Par ailleurs, il est intéressant de constater que, si 6,9% des eurodéputés britanniques cumulaient au tout début de la législature, ils ont tous abandonné leur autre mandat, de même pour l'unique député espagnol qui cumulait en juillet 2009, d'où l'absence de cumuls chez les députés de ces deux nationalités comme pour les eurodéputés polonais. De même, le cumul a diminué parmi les eurodéputés italiens (de 19,4% à 9,7%) entre 2009 et 2010 après les élections régionales italiennes de mars 2010. En revanche, 8 eurodéputés français se sont présentés aux élections régionales françaises de mars 2010. Même si la plupart cumulait déjà un mandat, cela a ajouté 3 nouveaux " cumulards " au sein de la délégation française. En revanche, au printemps 2010, 2 eurodéputés français ont renoncé à leur autre mandat.

La question se pose de l'existence d'un lien entre ce fort taux de cumul et le mode de scrutin en vigueur en France. En effet, l'existence de " super-circonscriptions " régionales pourrait inciter les eurodéputés à se prévaloir d'un ancrage local supplémentaire par un cumul des mandats.

Si on essaye de caractériser le profil des " cumulards " français, italiens et allemands, comme pour la précédente législature, on constate que ce phénomène de cumul concerne surtout des eurodéputés dont c'est le premier mandat, à l'exception des " cumulards " allemands.

Par ailleurs, on constate que les postes à responsabilité sont essentiellement détenus par des eurodéputés ne cumulant pas d'autres mandats : c'est le cas du Président du Parlement européen, de 7 présidents de groupes sur 8 et de 20 présidents de Commission sur 23. Ces postes exigent en effet une grande disponibilité, notamment pendant les semaines consacrées aux travaux de groupes et celles consacrées aux travaux de Commission.

L'activité des députés européens : une affaire à suivre...

Il est encore trop tôt pour porter un jugement sur l'implication des eurodéputés français élus il y a un an, d'autant que les premiers mois ont été consacrés notamment à la nomination de la Commission européenne.

Désormais les listes de présence aux sessions plénières sont disponibles sur le site du Parlement européen. [21] Par ailleurs, le site VoteWatch.eu permet d'accéder facilement aux votes des eurodéputés et à leurs activités avec des statistiques intéressantes. [22] Au 23 mai dernier, ce site indiquait ainsi que le taux moyen d'assiduité en plénière était de 89,35% toutes nationalités confondues, de 87.95% pour les eurodéputés français, 86.51% pour les Italiens, 89.10 % pour les Espagnols, contre 90.82% pour les Polonais et 91.81 % pour les Allemands  et 84.91 % pour les Britanniques. [23]

Sur les 231 rapports déposés depuis le début de la législature, 32 rapports ont été rédigés par des eurodéputés français (soit 13,9% alors que les Français représentent 9,8% des députés). [24] Cependant, 25 rapports ont été préparés dans le cadre de la commission " Contrôle budgétaire ". Pour le reste, on ne trouve qu'un rapport législatif sur le paquet Télécom (dans le prolongement de la précédente législature) mais 6 rapports d'initiative du Parlement. Si certains de ces rapports ont eu un certain écho (comme le rapport sur la Politique Européenne de Sécurité et de Défense ou le rapport sur l'Union pour la Méditerranée), il faut rappeler que ces rapports n'ont pas un impact direct sur la législation européenne. Cependant, on peut noter, entre autres, l'attribution à des eurodéputés français des rapports en cours de préparation sur la directive relative aux " hedge funds ", sur le Comité européen du risque systémique (CERS) et sur la crise financière.

Conclusion

En conclusion, le Parlement apparaît désormais comme une institution où les députés français peuvent avoir une réelle influence sur la législation européenne, au service des citoyens qui les ont élus, mais aussi plus largement des citoyens européens. Même si les groupes parlementaires organisent dans la pratique l'essentiel des travaux sur les textes législatifs, il n'en demeure pas moins que, sur certains textes particulièrement sensibles au niveau des Etats membres, les délégations nationales jouent un rôle qu'on ne peut négliger.

Or, un an après les élections de juin 2009, le bilan est assez mitigé en ce qui concerne l'influence des Français, avec peu de progrès, certains reculs et des faiblesses réelles. Si les eurodéputés français sont mieux représentés au sein des commissions importantes, on doit noter un fort taux de renouvellement - qui a un impact négatif en termes de capacité à obtenir des postes de responsabilité - et l'absence de députés français au sein du Bureau du Parlement européen ; par ailleurs, la légère augmentation du nombre de coordinateurs dissimule mal l'écart persistant avec celui des autres " grandes " délégations nationales ; en dernier lieu, le problème du cumul des mandats caractérise de manière singulière près de la moitié des eurodéputés français.