1 - L'importance croissante du Parlement européen après Lisbonne

1.1 Les pouvoirs croissants des eurodéputés

Dans le " triangle institutionnel " communautaire (qui comprend le Parlement, le Conseil et la Commission), le Parlement européen présente une double spécificité : celle d'être la seule institution dont les membres sont élus au suffrage universel direct ; et celle d'être la seule institution dont les prérogatives se sont étendues de manière continue depuis 1979.

Le Parlement européen a été conçu, à l'origine de la construction européenne, comme une assemblée consultative, sur le modèle des assemblées dont se sont dotées des organisations internationales comme le Conseil de l'Europe ou l'OTAN. Pendant plus de 20 ans, les membres du Parlement européen sont d'ailleurs des députés nationaux qui viennent siéger ponctuellement à Strasbourg. Cela change en 1979, date à laquelle les députés européens sont élus pour la première fois au suffrage universel direct : à partir de cette date, ils vont s'appuyer sur leur légitimité démocratique directe pour étendre leurs prérogatives de manière continue. Avec l'Acte unique (1986) et surtout les traités de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997), on assiste de fait à une extension constante des compétences du Parlement européen en matière normative, budgétaire et de contrôle.

Sur le plan normatif, les traités de Maastricht (1992), d'Amsterdam (1997) puis de Nice (2000) et de Lisbonne (2009) ont fait progressivement du Parlement européen un véritable législateur aux côtés du Conseil, ces traités conduisant à un accroissement important des domaines sur lesquels s'applique la procédure de codécision.

En matière budgétaire, le Parlement européen exerce une influence croissante sur les dépenses communautaires, puisqu'il détient, depuis le milieu des années 70, le droit d'amender les dépenses dites " non obligatoires ", qui représentent désormais près des 2/3 du budget total. Par ailleurs, il évalue l'efficacité de la gestion des fonds communautaires et décide chaque année de l'octroi ou du refus de la " décharge " (quitus) sur l'application du budget par la Commission. En 1999, c'est ainsi le refus de voter l'octroi de cette décharge qui a enclenché le processus ayant conduit la Commission présidée par Jacques Santer à démissionner.

Enfin, le Parlement européen possède, de manière croissante, un pouvoir de contrôle sur les autres institutions de l'Union, en particulier sur la Commission. Ce contrôle s'exerce aussi bien sur le plan administratif (contrôle de la gestion administrative, budgétaire et financière) que sur le plan politique (appréciation des orientations et des priorités de l'action de l'Union). Sur le registre administratif, le Parlement européen constitue un véritable relais pour les citoyens qui peuvent le saisir (droit de pétition et médiateur [5]) ; il a le pouvoir de nommer des commissions d'enquête [6] et il accorde une attention particulière à la lutte anti-fraude et aux activités de l'Office européen de Lutte anti-fraude (OLAF). Sur le plan politique, le Parlement européen a depuis quelques années non seulement le pouvoir de renverser la Commission, mais aussi de l'investir (élection du Président de la Commission, audition des personnalités proposées pour devenir membres de la Commission, et investiture de la Commission par un vote de confiance).

Avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les pouvoirs du Parlement européen ont été renforcés, en matière normative et budgétaire et en termes de contrôle politique (voir Tableau 1). Le nouveau traité étend la procédure de codécision à 44 nouveaux sujets, notamment à des domaines aussi sensibles que la politique agricole commune ou les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration ; en matière budgétaire, le Parlement européen obtient un droit de décision égal à celui du Conseil et peut voter sur l'ensemble des dépenses de l'Union en abolissant la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires [7] ; enfin, la désignation du président de la Commission par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, devra à l'avenir tenir compte de la majorité sortie des urnes et entériner les résultats des élections européennes.

1.2 Les dossiers clefs de la 7e législature en cours de négociation

Fort de ses nouveaux pouvoirs, le Parlement européen entend peser sur les débats européens. Si le début de la législature a été ralenti par l'absence de propositions de la Commission intérimaire [9] puis par les auditions des Commissaires européens, le travail substantiel a pris un rythme de croisière en février 2010. De nombreux rapports sont en cours de préparation et d'importants votes en première lecture auront lieu en juillet et septembre. Non seulement le Parlement prépare des rapports sur les propositions de la Commission (rapports législatifs), mais il peut aussi adopter des rapports d'initiative pour nourrir les débats. Les grandes priorités de la législature peuvent être aisément identifiées : l'amélioration de la supervision et la régulation des marchés financiers, la coopération policière et en matière d'immigration, l'environnement et le changement climatique, le budget européen et la réforme de la PAC ainsi que l'emploi et la protection sociale. [10]

Comment ces priorités se sont-elles traduites jusqu'à maintenant ?

En matière financière, le Parlement souhaite notamment orienter l'action européenne vers le renforcement de la règlementation s'imposant aux banques et autres institutions financières. Parmi les travaux en cours de la commission des Affaires économiques et monétaires, [11] on peut noter les rapports législatifs sur les agences de notation de crédit, [12] sur les gestionnaires de fonds d'investissements alternatifs (" hedge funds "), [13] sur les exigences de fonds propres, [14] ainsi que 4 rapports d'initiatives sur les marchés dérivés [15] (au centre de la crise), sur les rémunérations des dirigeants d'entreprise cotées en bourse, [16] sur la révision de la directive sur les exigences de fonds propres, [17] et sur le règlement relatif aux transactions sur les instruments financiers. [18] Par ailleurs, le Parlement européen est relativement favorable au renforcement des dispositifs de surveillance, et entend exprimer son opinion par 5 rapports législatifs sur l'institution de l'Autorité Bancaire Européenne, [19] d'une Autorité Européenne des Assurances et des Pensions Professionnelles, [20] d'une Autorité Européenne des Marchés Financiers, [21] d'un Comité Européen du Risque Systémique pour la surveillance macro-prudentielle du système financier, [22] et sur les compétences de ces nouvelles institutions. [23]

En matière de politique migratoire, le Parlement veut développer une politique migratoire " coordonnée et humaine, ouverte à l'immigration légale et ferme contre l'immigration illégale " en se basant sur les compétences législatives que lui donne le Traité de Lisbonne. [24] Parmi les travaux de la commission des " Libertés civiles, justice et affaires intérieures ", [25] un rapport législatif est consacré au renforcement des pouvoirs et moyens de l'Agence Frontex [26] pour faciliter la coopération opérationnelle aux frontière extérieures de l'Union en matière de lutte contre l'immigration clandestine. Le Parlement européen sera aussi amené à se prononcer sur des projets d'accords avec des pays tiers sur la protection des données personnelles, en lien avec la coopération policière, notamment sur l'accord dit " SWIFT " [27] et PNR (transfert de données passagers) [28] avec les Etats-Unis.

En matière d'environnement, le Parlement européen entend poursuivre les efforts européens en matière climatique. Parmi les travaux de la commission "Environnement, Santé Publique et Sécurité alimentaire", [29] on peut noter 2 rapports législatifs sur les émissions industrielles [30] et sur les réductions des émissions de CO2 des véhicules légers, [31] ainsi qu'un rapport d'initiative sur le livre vert de la Commission sur la gestion des biodéchets. [32]

En matière de politique agricole, le Parlement aura un pouvoir de codécision sur la grande réforme de la PAC de 2013, et a ainsi commencé à s'investir sur le dossier avec un rapport d'initiative sur l'avenir de la PAC après 2013. [33] La réforme de la PAC dépendra fortement des négociations budgétaires, avec l'adoption en 2013 d'un nouveau cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2019.

En matière sociale, un dossier clef sera la lutte contre les conséquences sociales de la crise économique et les changements affectant les sociétés européennes. Parmi les travaux de la commission " Emploi et Affaires sociales ", [34] on peut noter 6 rapports d'initiative sur la flexisécurité, [35] sur la promotion de l'accès des jeunes au marché du travail, [36] sur l'avenir des services sociaux d'intérêt général, [37] sur le potentiel d'emplois d'une nouvelle économie durable, [38] sur les défis démographiques et de solidarité entre génération, [39] et sur le rôle d'un revenu minimum. [40] Le Parlement aura aussi à se prononcer sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des Etats membres. [41]

Enfin, en matière de relations extérieures, le Parlement européen est très impliqué dans les négociations sur la mise en place du Service Européen d'Action Extérieure (SEAE) [42]. Alors qu'il ne sera que consulté sur la décision de mise en place de ce nouveau service, le Parlement entend utiliser son pouvoir de codécision sur la modification des règlements sur le financement et le statut du personnel et lie donc les 3 actes en un " paquet ". Un rapport d'initiative est en cours de préparation sur le sujet. [43] Le Parlement européen a déjà obtenu des concessions de la part de la Haute Représentante/Vice-présidente de la Commission, Catherine Ashton, notamment le vote d'une décharge sur le budget du service, et un échange de vues avec les chefs des délégations les plus importantes avant leur prise de fonction. [44] Cependant, le Parlement européen réclame toujours que le service fasse partie de la Commission, afin de préserver le caractère communautaire de certaines politiques extérieures. [45] Il demande aussi que Lady Ashton délègue des tâches à d'autres Commissaires et à des représentants responsables politiquement et non à des fonctionnaires. [46] Lors de l'accord politique intervenu le 21 juin 2010 entre Mme Ashton, la Commission, le Conseil et les rapporteurs du Parlement européen, le Parlement a obtenu le contrôle politique qu'il réclamait, même si le service aurait un statut autonome. Par ailleurs, le Parlement a obtenu un contrôle étendu sur les missions de PESD [47]. L'accord politique doit encore être approuvé par l'ensemble du Parlement européen, qui a un droit de consultation, et adopté par le Conseil.

Sur ces différents dossiers, si le Parlement européen cherche à inventer des compromis afin d'atteindre les majorités qualifiées exigées par le Traité ou son règlement intérieur [48], cela n'empêche pas des discussions politiques dans la négociation de ces compromis. Ce processus de création de compromis est orchestré par les groupes politiques du Parlement européen. Les clivages partisans pourront être visibles au moment des votes. Il est donc difficile d'établir clairement " une position " du Parlement européen, mais ce dernier est souvent tenté de s'affirmer face aux autres institutions.

1.3 L'organisation des travaux du Parlement européen

Le rôle clé des groupes politiques

Les eurodéputés sont structurés et organisés sur un mode partisan classique au sein de groupes politiques transnationaux. Ces groupes jouent un rôle déterminant : ils concourent à la fois à l'exercice des pouvoirs que détient le Parlement européen et à la structuration partisane de ses décisions. Les groupes politiques structurent et animent les travaux du Parlement européen.

A la suite des élections de juin 2009 d'autres groupes ont été créés au gré des recompositions partisanes et des résultats électoraux - sous l'effet notamment de la scission du PPE-DE entre " démocrates chrétiens " (PPE) et " conservateurs " (ECR), produit du départ des Tories britanniques du Parti populaire européen (voir graphique). De même, le groupe PSE a été rejoint par les " Démocrates " italiens et s'est renommé " Groupe de l'Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates " (S&D)

Graphique : Répartition des députés par groupe politique (2009-20014)

Source : Parlement européen

Compte tenu de la logique proportionnelle qui est à l'œuvre au Parlement européen, les groupes politiques y jouent un rôle essentiel. A Strasbourg, la capacité d'expression des différents groupes politiques est déterminée par leur importance numérique [50], qui leur confère une quantité de " points " précise, qu'ils devront utiliser pour acquérir l'ensemble des ressources nécessaires à leurs activités. Ce sont les groupes politiques qui déterminent quels eurodéputés exerceront les postes clés, non pas seulement dans les organes centraux du Parlement (Présidence, Bureau, etc.) mais aussi au sein des commissions parlementaires, puisque c'est sur la base d'un accord entre groupes que les présidents des commissions parlementaires sont désignés. Par ailleurs, les " rapporteurs " chargés d'étudier les propositions budgétaires et législatives soumises par la Commission y sont désignés à la proportionnelle des groupes politiques. Il n'est dès lors pas étonnant que ces rapporteurs, dont les conclusions pèsent sur la décision finale adoptée par le Parlement européen, soient principalement issus des groupes " PPE ", " S&D " et " Libéraux ". Ce sont à nouveau les groupes politiques qui désignent les députés chargés de prendre la parole en commission, et surtout en séance plénière, où les temps de parole sont d'ailleurs calculés en proportion exacte de leur importance numérique. Le temps de parole disponible est important pour les eurodéputés " PPE " ou " S&D ", plutôt résiduel pour les parlementaires appartenant aux groupes de petite taille. Enfin, ce sont les groupes qui désignent tel ou tel eurodéputé au poste de " coordinateur ". Le travail des coordinateurs au sein des commissions parlementaires est peu connu, mais son importance est cruciale. Chargés de suivre et d'orienter les décisions dans les commissions parlementaires au nom des groupes qui les ont désignés, les coordinateurs exercent une influence importante sur les travaux du Parlement européen.

Le rôle des délégations nationales à l'intérieur des groupes politiques

Si le Parlement européen fonctionne par groupes politiques et non par nationalités, la dimension nationale n'est pas totalement absente et s'exprime surtout à l'intérieur des groupes politiques, au sein des " délégations nationales " [51], c'est-à-dire le regroupement des eurodéputés d'un groupe politique venant d'un même pays, et donc généralement d'un même parti politique national, ce qui facilite leur cohésion [52].

Ces délégations sont institutionnalisées au sein des groupes politiques.  Elles se réunissent plus ou moins régulièrement, juste avant la session plénière pour les délégations françaises, suivant un rythme hebdomadaire pour les délégations britanniques, pour discuter de positions communes, voire une ligne de vote de la délégation, même si un eurodéputé garde toujours sa liberté d'action. C'est ainsi que tous les eurodéputés français socialistes se sont opposés à l'approbation de la Commission Barroso II le 9 février 2010, contrairement à une partie du groupe S&D.

Ces délégations sont plus ou moins organisées : elles le sont surtout dans les grands groupes, pour les grandes délégations ; dans les plus petits groupes, la coordination se fait de façon plus informelle. Elles ont un secrétariat dont le personnel est au prorata du nombre d'eurodéputés. Les délégations allemandes, notamment au sein du PPE et du S&D, sont particulièrement bien organisées.

Derrière la délégation nationale, on retrouve l'influence du parti national, même si une délégation nationale reçoit assez rarement d'instructions de ce dernier. Mais l'appartenance à un parti au niveau national joue beaucoup : ainsi, dans la précédente législature, pour les eurodéputés français ALDE, la coordination avait lieu séparément entre eurodéputés Modem et entre eurodéputés " Avenir Démocrate " (les eurodéputés du " Nouveau centre " qui avaient choisi de rester dans l'ALDE). De plus, comme l'avaient souligné Hix, Noury et Roland [53], on retrouve dans certains votes, non pas un clivage par nationalité, mais un clivage partisan. Cela explique le fait que les eurodéputés socialistes français votent parfois différemment du groupe S&D pour des raisons de politique intérieure, ou réciproquement pour les eurodéputés PPE français. Même si la France s'illustre particulièrement sur ce point, gauche et droite confondues, ce phénomène ne se limite pas aux eurodéputés français [54].

D'un point de vue de science politique, il est intéressant de mieux comprendre l'influence française au Parlement européen, non pas dans une perspective " nationaliste " ou " patriotique " mais bien plutôt parce que ces délégations constituent une dimension non négligeable et souvent oubliée du travail du Parlement européen. D'un point de vue civique, il est aussi intéressant de suivre les élus que les citoyens ont élus en juin 2009.