I. Contrôle de l'immigration: contenu des principales lois et réformes.

L'histoire de l'immigration aux Etats-Unis est faite de tentatives de contrôle de l'immigration légale et illégale. La législation passée par la nouvelle République Américaine en 1790 commençait déjà à réguler les deux. Les trois premières lois d'immigration de 1790 traitent de la naturalisation, avec des conditions requises de plus en plus strictes [l'Article I, Section 8 de la Constitution Américaine donne au Congrès le pouvoir «d'établir une règle uniforme de naturalisation.»], alors que la première loi à réglementer la présence d'étrangers sur le sol américain est l'Aliens Act de 1798. Depuis, de nombreuses lois sur l'immigration ont été votées. Ces lois sont le reflet du contexte historique, des problèmes, espoirs et peurs de leur temps. Depuis 1891, l'Immigration and Naturalization Service ( ou INS) a pour mission de mettre en place ces mesures et de les faire respecter.

Le Congrès et le Président des Etats-Unis ont notamment fixé de nouveaux objectifs concernant l'immigration pour juguler en partie l'immigration illégale en provenance du Mexique dans les années 1970 et 1980.

Les plus importantes réformes sont :

• Le Refugee Act de 1980, «Refugee Act of Mars 17, 1980 (94 Statutes-at-Large 102)»: qui régularise l'admission des réfugiés aux Etats-Unis et transforme le droit d'asile en loi. C'est la première procédure systématique pour l'admission et la réinstallation de réfugiés basé sur des soucis humanitaires spéciaux. Le Refugee Act limite le quota dans le monde entier à 270 000. Même si l'Act a éliminé les réfugiés comme catégorie de préférence, il a malgré tout ajusté le statut de résident permanent des réfugiés qui avaient été physiquement présents sur le sol américain pendant au moins un an, et celui des demandeurs d'asile un an après que le droit d'asile leur ait été offert.

• L'Amnesty and Immigration Reforms de 1986, «Immigration Reform and Control Act of November 6, 1986 (IRCA) (100 Statutes-at-Large 3359)»: est une tentative pour contrôler l'afflux d'immigrants illégaux en régularisant la plupart de ceux qui vivent déjà aux Etats-Unis et en réduisant les incitations et encouragements aux futurs immigrants essayant d'entrer et/ou de rester aux Etats-Unis illégalement. En fait, cette réforme est une sorte de moyen terme entre deux forces opposées (les 'nativistes' et les syndicats de travailleurs d'une part, et les nombreux employeurs qui recourent aux travailleurs immigrants illégaux) dans le débat sur l'immigration illégale.

Des sanctions sont créées sous la forme d'amendes et/ou de peines de prison contre les employeurs qui engagent sciemment des travailleurs illégaux. Auparavant il était illégal d'être un travailleur immigrant sans papiers alors que dans le même temps il n'était pas illégal d'employer un travailleur immigrant sans papiers.

• Le Legal Immigration Reform de 1990, «Immigration Act of November 29, 1990 (104 Statutes-at-Large 4978)»: est un remaniement majeur de la loi sur l'immigration, mettant en place de nouvelles catégories et de nouveaux quotas pour l'immigration aux Etats-Unis. La loi a relevé le cap annuel d'immigration à 675 000, parmi lesquels 480 000 seront «family sponsored» (i.e. basés sur la relation à un parent de citoyenneté américaine), 140 000 basés sur un emploi et 55 000 immigrants divers.

L'Immigration Act de 1990 offre également un statut provisoire aux personnes sans papiers venant de pays faisant face à des conflits armés ou à des catastrophes naturelles. Cet Immigration Act limite également le nombre de personnes autorisées à obtenir un visa de travail temporaire, révise les conditions requises pour la naturalisation, impose de nouvelles restrictions légales contre les étrangers reconnus coupables de crimes, recodifie les motifs d'exclusion et enfin augmente les fonds pour le personnel de contrôle des frontières.

II. Présentation du cadre juridique et institutionnel.

Il existe plusieurs sources légiférant sur l'immigration aux Etats-Unis. La première d'entre elles est la Constitution des Etats-Unis. Une autre source est constituée des lois (lois et lois publiques) émanant du Congrès. La plupart des lois affectant l'immigration sont contenues dans l'Immigration and Nationality Act ( ou INA) qui date de 1952.

Ces lois ont une autorité globale et s'appliquent à des situations générales. Les diverses agences doivent ensuite mettre en oeuvre les dispositions de la loi et les appliquer à des situations spécifiques et détaillées. Par exemple, le Bureau d'Immigration des Appels est une agence autonome au sein du Département de la Justice qui passe en revue les cas d'immigration et qui produit des décisions administratives d'appel qui engagent l'INS sur tout le territoire américain. Puis il y a également des lois d'immigration qui impliquent d'autres agences que l'INS. Par exemple, le Département du Travail et le Département d'Etat sont impliqués dans l'administration des lois sur l'immigration. Les décisions administratives sont une source d'interprétation légale des lois et règlements concernant l'immigration.

L'INA est divisé en titres, chapitres et sections. Bien qu'il soit en lui-même un texte de loi, l'Act est également contenu dans le Code des Etats-Unis (United States Code ou U.S.C.). qui est une collection de toutes les lois des Etats-Unis. C'est précisément le Titre 8 du Code qui traite des problèmes de «Nationalité et Etrangers». L'Act a été amendé plusieurs fois au cours du temps, mais il représente toujours le corps essentiel des lois sur l'immigration.

Le budget de l'INS pour l'année fiscale 2003 :

Pour l'année fiscale 2003, le budget de l'Etat américain alloué à l'INS s'élèvera à 6,3 milliards de dollars, incluant une hausse de 1,2 milliard de dollars qui seront spécialement destinés à « construire une meilleure sécurité nationale et à combattre le terrorisme ». Ce budget permettra à l'INS de créer plus de 2 200 nouveaux emplois, ce qui porte le nombre d'employés de l'INS à 37 000.

III. Principaux Statuts.

Les réfugiés

Les Etats-Unis travaillent en collaboration avec d'autres organisations gouvernementales, internationales et privées pour fournir de la nourriture, des soins et donner refuge à des millions de réfugiés à travers le monde. De plus, les Etats-Unis envisagent la réinstallation de réfugiés sur le sol américain.

Ceux qui sont admis doivent être dans une situation humanitaire spécifique et démontrer qu'ils sont persécutés ou qu'ils ont des raisons de craindre une persécution sur la base de leur race, religion, nationalité, opinion politique ou appartenance à un groupe social particulier.

Avant 1980, la fuite depuis un Etat communiste (à domination ou occupation communiste), ou depuis un pays du Moyen-Orient était une justification suffisante pour avoir droit au statut de réfugié. Jusqu'à cette période, la politique d'immigration américaine concernant les réfugiés était dominée par les stratégies et les questions relatives à la Guerre Froide.

Le Refugee Act de 1980 cherche donc à éliminer les préférences géographiques et idéologiques qui prédominaient jusque-là, et insiste sur l'idée que le fait de persécution lui-même, et non plus le pays de provenance, devienne la base sur laquelle est déterminé le droit au statut de réfugié. En fait, le Refugee Act a formellement intégré dans la loi Américaine la définition internationale de 'réfugié' tel que contenu dans la Convention des Nations Unies de 1951 relative au Statut de Réfugié et son Protocole de 1967.

Par autorisation spéciale présidentielle, certains réfugiés peuvent être acceptés alors qu'ils sont encore dans leurs pays d'origine (Cuba, Vietnam ou l'ancienne Union Soviétique). Pourtant, alors que ce type d'autorisation avait été prévue comme un remède exceptionnel à des besoins pressants, un fort pourcentage de réfugiés admis aux Etats-Unis ont été acceptés alors qu'ils résidaient encore dans leur pays d'origine. En revanche, selon la loi américaine, une personne qui a commis des actes de persécution ou bien qui a participé à une commission de persécution de quelque façon que ce soit, ne peut obtenir un statut de réfugié.

Chaque année, le Département d'Etat prépare un rapport au Congrès concernant la proposition d'admission de réfugiés ; ensuite, le Président des Etats-Unis délibère avec le Congrès et établit ainsi une proposition de quotas des admissions de réfugiés pour l'année fiscale en cours.

Pour l'année fiscale 2002, le plafonnement des admissions de réfugiés était établi à 70 000 admissions, et a été réparti sur six régions géographiques: Afrique (22 000 admissions), Asie de l'Est (4 000 admissions), Europe de l'Est (9 000 admissions), ancienne Union Soviétique (17 000 admissions), Amérique Latine/Caraïbes (3 000 admissions), Proche Orient/Asie du Sud (15 000 admissions).

Le droit d'asile

Le droit d'asile et le statut de réfugié sont très proches. La seule différence tient à ce que la demande de droit d'asile est faite par une personne déjà présente aux Etats-Unis, alors que la demande du statut de réfugié se fait hors des Etats-Unis. Cependant, toutes les personnes à qui l'on accorde le droit d'asile doivent satisfaire à la définition de réfugié (voir ci-dessus). Si une personne n'est pas qualifiée pour recevoir le droit d'asile mais craint d'être torturée de retour dans son pays d'origine, elle peut tout de même essayer d'en faire la demande selon les termes de la Convention sur la Torture.

Celles qui recoivent le droit d'asile ont le droit de vivre et de travailler aux Etats-Unis. Malgré tout, les demandeurs de droit d'asile ne peuvent pas faire une demande de droit de travail en même temps que leur demande de droit d'asile.

Ils doivent attendre 150 jours après que l'INS a reçu un dossier de demande de droit d'asile pour pouvoir déposer un dossier de demande de permis de travail. L'INS a alors 30 jours pour accepter ou rejeter la demande. L'éligibilité des demandeurs du droit d'asile dépend des informations fournies par la personne dans son dossier de demande et d'une interview avec un Officier du Droit d'Asile ou un Juge de l'Immigration. Les Officiers acceptent ou rejettent la demande de droit d'asile, ou bien ils transmettent le dossier à un Juge de l'Immigration pour une décision finale. Si un Officier constate que la personne n'est pas éligible pour le droit d'asile et que cette personne est aux Etats-Unis illégalement, il place la personne en position de révocation et déferre son dossier à un Juge d'Immigration pour une décision finale.

Ils sont également autorisés à demander le statut de résident permanent un an après l'obtention de leur droit d'asile. Ils peuvent enfin inclure leur époux (se) et leurs enfants non-mariés de moins de 21 ans dans leur demande de droit d'asile, si l'époux (se) et/ou les enfants sont déjà aux Etats-Unis. Beaucoup d'entre eux sont venus légalement, certains illégalement, et ensuite ont fait une demande de droit d'asile. A quelques exceptions près, leur candidature doit être acceptée et entendue quel que soit leur pays d'origine et leur situation, et sans la possibilité d'une limitation en nombre (à l'exception d'une limite de 1,000 personnes à qui est délivré le droit d'asile basé sur leur opposition à des pratiques familiales coercitives). L'Immigration and Naturalization Service (INS) est le responsable principal pour l'application du programme de droit d'asile aux Etats-Unis.

Pour l'année fiscale 2002, le nombre de dépôts de demandes de droit d'asile s'élevait à 38 584 ce qui représente une hausse de 7% par rapport à l'année fiscale 2001.

La naturalisation

La naturalisation est un processus par lequel la citoyenneté Américaine est conferrée à un citoyen étranger après qu'il a répondu à toutes les conditions requises établies par le Congrès . Les conditions générales administratives comprennent:

• Une période continue de résidence et de présence physique aux Etats-Unis;

• Résidence dans un district particulier de l'INS avant le dépôt de dossier;

• La capacité à lire, écrire et parler l'anglais;

• La connaissance et la compréhension de l'histoire et du gouvernement américains;

• Un bon caractère moral;

• Un attachement aux principes de la Constitution américaine;

• Une disposition favorable envers les Etats-Unis.

Sur les deux années fiscales 1999 et 2000, l'INS a octroyé plus de deux millions et demi de naturalisations et a réduit le temps du processus de naturalisation. Egalement, durant les premiers sept mois de l'année fiscale 2002, environ 280 000 postulants à la naturalisation ont prêté serment à la citoyenneté américaine (ce qui représente une baisse de 10% par rapport aux premiers sept mois de l'année fiscale 2001).

Le statut de résident permanent.

Un résident permanent légal est un citoyen étranger à qui il a été accordé le privilège de vivre et de travailler de façon permanente aux Etats-Unis. La demande de résidence permanente peut se faire sur la base d'une relation de parenté à un citoyen américain ou sur la base d'une opportunité d'emploi permanent (cf. Annexe).

IV. Le contrôle des frontières

En tant que force de police mobile des services de l'INS, la Border Patrol (i.e. Patrouille de Frontière) a pour mission la détection et la prévention de fraudes à l'entrée d'étrangers illégaux sur le territoire américain, avec une responsabilité première dans les ports de débarquement. Les agents de la Patrouille remplissent leur devoir le long, et aux alentours, des 8 000 miles (12 800 kilomètres) de frontière américaine.

Le Service Inspections est la force de police chargée de faire appliquer et administrer les lois sur l'Immigration et la Nationalité en inspectant toute personne qui souhaite être admise aux Etats-Unis ou qui transite par les Etats-Unis, aux ports d'entrée aériens, terriens et maritimes.

• Les Inspecteurs déterminent si les candidats remplissent les conditions d'une admission et sous quel statut.

• Ils recherchent également les documents frauduleux, questionnent les candidats sous serment et font des recherches d'individus ou d'objets sans avoir besoin de mandat.

• Enfin, ils sont chargés d'intercepter les terroristes, les trafiquants de narcotiques, les imposteurs et les falsificateurs de citoyenneté, les criminels et les étrangers cherchant à entrer de manière illégale.

• Entre autres, les Officiers de l'INS travaillent en collaboration avec les gouvernements et les transporteurs étrangers pour les assister dans l'identification des passagers sans papiers et/ou non-autorisés avant qu'ils ne s'embarquent sur un avion à destination des Etats-Unis.

• Les Inspecteurs fournissent aussi une formation aux personnels des compagnies aériennes et aux agents des gouvernements étrangers pour la reconnaissance de faux documents, au niveau international et interne.

La Division Investigation est constituée de fonctionnaires responsables de l'application de la loi, au sein du service chargé d'enquêter sur les violations des dispositions criminelles et administratives de l'INA et d'autres dispositions du Code des Etats-Unis. La mission de la Division des Investigations comprend cinq objectifs :

• identifier et renvoyer les étrangers criminels;

• contrer les trafics étrangers;

• contrer l'immigration clandestine;

• faire appliquer les dispositions de l'INA concernant les employeurs;

• et enfin répondre aux plaintes de la communauté concernant les activités criminelles d'étrangers illégaux.

En tant que source principale de renseignements concernant l'immigration, le Programme des Renseignements de l'INS fournit des analyses précises au personnel de l'INS pour aider au niveau des décisions opérationnelles au jour le jour, à moyen terme et à long terme ; pour aider à acquérir et allouer les ressources nécessaires et à déterminer la politique à tenir.

La section Détention et Déportation est chargée de la détention, du transport, de la surveillance et du traitement des dossiers (de façon humaine et en toute sécurité) concernant les immigrants illégaux qui attendent leur renvoi ou bien d'autres dispositions concernant leur cas.

Le Service Etranger des bureaux de l'INS représente les intérêts des services d'immigration américaine à l'étranger. Ce service a pour mission de travailler avec les pays étrangers et les bureaux américains à l'étranger afin d'adresser le problème des responsabilités de contrôle et des prestations de l'INA. Ce travail comprend :

• collecter et analyser les documents fournis par les services de renseignement;

• former des fonctionnaires et des officiers du gouvernement sur les lois étrangères;

• enquêter et poursuivre en justice les trafiquants étrangers ou les trafics d'immigrants;

• se prononcer sur et/ou donner droit aux pétitions faites et autres requêtes concernant les prestations de l'immigration.

L'un des principaux éléments de contrôle et d'application de la loi dans le travail de l'INS à l'étranger s'appelle Operation Global Reach (Opération Portée Globale). C'est en fait une extension des services de l'INS dans leur stratégie de lutte contre l'immigration illégale qui vise à dissuader l'immigration clandestine. Cela donne à l'INS un outil important qui aide à enrayer le flot d'immigration clandestine à sa source.

Poursuites judiciaires: depuis le passage de la loi «Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsability Act» de 1996, l'usage du pouvoir discrétionnaire de l'INS en matière de poursuites judiciaires a reçu une attention particulière. Dans le cadre de l'immigration, il ne s'agit pas seulement du pouvoir d'émettre ou de délivrer une Notice to Appear ou NTA (i.e. comparution) lorsque commence un processus d'expulsion, mais également d'un ensemble de décisions concernant l'application de la loi. Cela inclut par exemple :

• de décider des personnes à arrêter et interroger;

• de décider de mettre certains étrangers en garde à vue;

• de confirmer ou de rejeter une demande d'expulsion;

• de se mettre d'accord sur un départ volontaire, permettre le désistement d'un immigrant pour une admission ou prendre toute autre action concernant l'expulsion d'un étranger;

• faire appel d'une décision ou exécuter une décision d'expulsion.

Malgré tout, l'INS ne peut régulariser le statut d'immigration d'une personne ou donner un statut à une personne qui n'y a pas droit. Pourtant cela n'amoindrit pas l'engagement de l'INS dans l'application des lois de l'immigration. En Novembre 2000, l'INS a émis une directive au personnel de l'INS concernant les responsabilités lors de l'usage du pouvoir prosécutif.

Au cours des sept premiers mois de l'année fiscale 2002, l'U.S. Border Patrol a fait un peu plus de 526 000 arrestations (ce qui représente une baisse de 34% par rapport à l'année fiscale 2001). Les «retours volontaires» conduits par les agents de patrouille s'élèvent eux à environ 503 000, ce qui représente une baisse de 35% par rapport à l'année fiscale 2001.

Enfin, le budget des Border Patrols: pour l'année fiscale 2003, le budget consacré au renforcement des frontières s'élèvera à 711,7 millions de dollars. Cela inclura une hausse du nombre d'agents de contrôle à la frontière de 570 (dont 285 seront déployés à la frontière Nord), ce qui amènera le nombre du personnel de contrôle des frontières à 11 000 agents en tout.

V. Les accords NAFTA (North American Free Trade Agreement) et l'immigration: lignes directrices.

En 1994 le Canada, les Etats-Unis et le Mexique ont signé l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ou NAFTA et formé ainsi une zone vaste de libre-échange. L'Accord, qui vise à favoriser l'accroissement des échanges commerciaux et des investissements entre les pays signataires, renferme non seulement un programme d'élimination des tarifs douaniers et de réduction des barrières non tarifaires, mais aussi des dispositions explicites sur la conduite des affaires dans la zone de libre-échange. Ces dernières, contenues dans le Chapitre 16 des Accords NAFTA, ont pour objet de promouvoir le commerce de biens et services en facilitant les mouvements transfrontaliers des hommes et femmes d'affaires qui ont la citoyenneté d'un des pays signataires de l'Accord. En effet, le Chapitre 16 des Accords comprend notamment des dispositions concernant l'admission temporaire d'hommes et de femmes d'affaires. Il existe plusieurs catégories:

• Les hommes et femmes d'affaires en visite (i.e. qui prévoient d'exercer des activités commerciales liées à la recherche et la conception, à la culture, à la fabrication et la production, à la commercialisation, à la vente et la distribution, au service après-vente et aux services généraux).

• Les professionnels (i.e. qui prévoient d'exercer des activités professionnelles prévues par les Accords NAFTA, en vertu d'un contrat conclu avec une entreprise ou pour un employeur établi dans un pays signataire.) A ce titre, la catégorie «Professionals under the North American Free Trade Agreement » est accessible aux citoyens du Mexique et du Canada qui ont donc la possibilité de travailler aux Etats-Unis sous quatre conditions:

• La profession visée fait partie de la liste NAFTA;

• Le postulant étranger possède les critères spécifiques requis pour cette profession;

• Le poste à pourvoir nécessite quelqu'un de la dite profession;

• L'étranger postulant va travailler pour un employeur américain.

• Les personnes mutées à l'intérieur d'une société.

• Les négociants et investisseurs.

Les étrangers qui entrent aux Etats-Unis sous cette classification ont un statut de non-immigrant. Par ailleurs, l'époux/se et les enfants mineurs non-mariés ont le droit d'obtenir un statut par unité de famille mais ils n'ont pas le droit d'accepter un emploi aux Etats-Unis.

Egalement, selon les dispositions réglementaires en matière d'immigration qui régissent actuellement le séjour temporaire, les personnes qualifiées pour une profession spécialisée non visée par l'accord NAFTA peuvent quand même se voir accorder une autorisation de séjour temporaire. (Une profession spécialisée est généralement définie comme une profession dont l'exercice nécessite au moins l'application théorique et pratique de connaissances très spécialisées et un diplôme de premier cycle dans la spécialité en question.)

Enfin, les entreprises ayant leur siège aux États-Unis qui ont besoin de travailleurs temporaires ou non-agricoles aux États-Unis peuvent recourir à la catégorie H-2B (travailleurs non-agricoles) applicable aux travailleurs temporaires. Le visa de catégorie H-2B sera refusé si l'on juge que le travail ou le service devant être rendu par le travailleur temporaire prend la place des travailleurs Américains capables d'exécuter ce travail ou ces services, ou si son emploi a des incidences négatives sur le salaire et les conditions de travail de travailleurs Américains.

A compter de l'entrée en vigueur des accords NAFTA, les Etats-Unis ont décidé d'approuver chaque année un maximum de 5500 demandes initiales d'hommes et de femmes d'affaires du Mexique désireux d'être admis temporairement aux termes de la loi, en vue d'exercer des activités commerciales dans l'une des professions établies par les accords NAFTA.

Conclusion

Comme on le voit, même si les Accords NAFTA visent à simplifier les échanges commerciaux en Amérique du Nord, les dispositions du Chapitre 16 n'ont pas pour but de remplacer les règles d'admission des pays signataires, mais de les compléter.

Ainsi, même si les Accords NAFTA facilitent les mouvements transfrontaliers des professionnels, il est à noter que les dispositions du Chapitre 16 des Accords ne modifient en aucun cas l'application des lois adoptées en matière d'immigration par chacun des pays signataires, afin de préserver la sécurité publique ainsi que la sécurité nationale. En outre, elles n'empêchent donc pas d'exiger des travailleurs temporaires qu'ils se conforment aux exigences en matière d'autorisation d'exercer ou de connaissance professionnelle pour ce qui concerne l'exercice d'une profession ou la fourniture d'un service après-vente.

Malgré tout, l'ALENA est le premier exemple important d'un accord complet d'intégration économique visant un pays en voie de développement où les salaires sont bas et des pays qui bénéficient d'une économie industrielle avancée. L'écart qui existe entre le développement social et économique aux États-Unis et au Canada et celui du Mexique, est beaucoup plus marqué par exemple, que l'écart entre les Etats membres originaux de la Communauté européenne et les nouveaux participants tels que l'Espagne, le Portugal et la Grèce.

Ressources et références :

Rogelio Saenz, Maria Cristina Morales et Maria Isabel Ayala. « A Historial Overview of Immigration in the United States. », manuscript prepared for M .I. Torn-Morn and M. Alicea (eds.), « Migration : A Global View. », Greenwood Press, à paraître.

U.S. Immigration and Naturalization Service :

http://www.ins.usdoj.gov.graphics/index.htm

INS Statistics :

http://www.ins.usdoj.gov/graphics/aboutins/statistics/index.htm

Dossier du Department of Foreign Affairs and International Trade of Canada :

http://www.dfait-maeci.gc.ca/nafta-alena/menu-f.asp