Quelle stratégie pour consolider l'influence française dans la perspective des élections européennes de juin 2009 ?

A l'issue des évaluations de l'influence française au Parlement européen réalisées depuis 2004, une amélioration doit être notée, comme en témoignent les éléments suivants : regroupement des eurodéputés français au sein des groupes politiques les plus puissants ; présence rééquilibrée au sein des commissions parlementaires qui " comptent " ; implication accrue dans le travail parlementaire.

Néanmoins, les progrès enregistrés restent fragiles et les enjeux européens sont encore trop souvent relégués au second plan. Les élections législatives françaises de juin 2007 ont montré qu'un nombre non négligeable d'eurodéputés français préféraient briguer un mandat national : 23 eurodéputés sur les 78 que compte la délégation française avaient déposé leur candidature pour rejoindre l'Assemblée nationale ; 4 ont été élus et ont donc quitté Strasbourg pour le Palais Bourbon [1] ; plus récemment, 2 eurodéputés français ont également quitté Strasbourg pour rejoindre le Palais du Luxembourg à l'occasion des élections sénatoriales de septembre 2008. Elus et partis français ont ainsi envoyé à l'Union européenne un message de désintérêt, nuisible à l'influence hexagonale.

Pour consolider et renforcer celle-ci, une approche prospective doit être adoptée, afin d'envisager les pistes d'actions possibles dans la perspective des prochaines élections européennes, qui seront caractérisées par un contexte juridico-politique renouvelé dont il faudra tenir compte.

I- Un nouveau contexte juridique et politique européen en 2009 ?

A- Des évolutions juridiques incertaines

A l'horizon du scrutin européen de juin 2009, le contexte juridique est susceptible de changer. Afin de préserver et renforcer l'influence française au sein du Parlement européen, ces évolutions devront être, sinon bien connues, du moins anticipées. Suite au " non " irlandais au Traité de Lisbonne le 12 juin dernier, le contexte juridique et politique de l'Union européenne est incertain. De nombreux scénarios quant à l'avenir du traité sont évoqués dans les cercles européens mais nous ignorons toujours quel sera le cadre juridique en vigueur lors du scrutin (Traité de Nice ou Traité de Lisbonne, même si le premier scénario semble le plus probable). Le contexte actuel nous impose donc de prendre en considération les deux possibilités. Sur le plan juridique, deux changements possibles doivent faire l'objet d'une attention soutenue. L'un de ces changements est déjà acquis : la diminution, à l'issue de la législature actuelle, du nombre d'eurodéputés français. L'autre n'est pas acté, mais semble probable à terme : l'augmentation des pouvoirs du Parlement européen.

Sources :

Toute l'Europe :http://www.touteleurope.fr/fr/organisation/institutions/parlement-europeen-et-deputes/presentation/le-parlement-europeen.html

Sénat :http://89.202.136.71/rap/l05-489/l05-4891.html

Une Union composée de 27 pays conduit à un affaiblissement mécanique de l'influence exercée par les Etats membres. A compter de juin 2009, conformément au traité d'adhésion à l'Union de la Bulgarie et de la Roumanie, l'hémicycle européen sera composé de 736 sièges dont 72 seront réservés aux élus français contre 78 actuellement. Avec le Traité de Lisbonne, la diminution du nombre d'eurodéputés français, à l'issue de la législature actuelle, aura lieu mais dans une moindre mesure que la répartition prévue par le Traité de Nice. Le Traité de Lisbonne prévoit, en effet, de diminuer le nombre de sièges au Parlement européen qui ne comptera plus que 750 membres (plus son Président). Cette diminution entraînera de façon automatique une réduction de la délégation française, qui sera alors composée de 74 députés, contre 78 actuellement et 72 à partir de juin 2009 si le Traité de Nice continue de s'appliquer.

Par ailleurs, avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les pouvoirs du Parlement européen seraient fortement renforcés, non seulement en matière législative et budgétaire mais aussi en termes de contrôle politique. Le nouveau traité prévoit d'étendre la procédure de codécision à 40 nouveaux articles et, notamment, à des domaines aussi sensibles que la politique agricole commune ou les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration [2]. En matière budgétaire, le Parlement européen obtiendra un droit de décision égal à celui du Conseil des ministres et pourra voter sur l'ensemble des dépenses de l'Union [3]. Enfin, l'élection du Président de la Commission par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, devra tenir compte de la majorité sortie des urnes et entérinera les résultats des élections européennes. Le cadre juridique prévu par le Traité de Lisbonne sera un élément décisif dans la consolidation du rôle des eurodéputés. Par conséquent, la diminution quantitative de la délégation française pourra être compensée par une amélioration qualitative, l'un des défis institutionnels majeurs que la France devra relever.

Mais quoi qu'il advienne du Traité de Lisbonne, on peut constater une tendance historique au renforcement progressif des pouvoirs du Parlement européen ce qui doit conduire à renforcer l'attention de notre pays sur l'institution dont le poids est le plus amené à augmenter [4].

B - Quels changements politiques ?

D'un point de vue politique, le contexte européen pourrait aussi significativement évoluer d'ici juin 2009. Deux éléments pourraient, en effet, transformer le jeu parlementaire dans un sens et une mesure encore difficiles à déterminer.

Groupe politique le plus puissant depuis 1999 au sein du Parlement, le PPE-DE voit sa cohérence de plus en plus mise en cause. Les conservateurs britanniques siégeant à Strasbourg ont posé la question de leur adhésion au groupe. Avant son arrivée à la tête du parti conservateur britannique en 2006, David Cameron avait promis que son parti quitterait le PPE-DE, jugé trop fédéraliste. Cependant, faute d'avoir pu trouver suffisamment d'adhérents, il s'est contenté de reporter le retrait de son parti. Si elle intervenait, la scission des Tories affaiblirait sans doute la position britannique au sein de l'assemblée parlementaire européenne : en effet, les élus conservateurs rejoindraient ou créeraient alors un groupe moins puissant que le PPE-DE. La France ne saurait toutefois compter sur cette hypothèse incertaine aux conséquences inconnues pour accroître sa propre influence au sein du Parlement.

L'autre évolution possible, aux effets tout aussi imprévisibles sur l'influence hexagonale, est liée aux conséquences politiques possibles de la crise financière actuelle. Celle-ci est de nature à développer des conséquences économiques et sociales (récession, ré-augmentation du chômage notamment) qui risquent encourager des réactions électorales susceptibles de favoriser les partis situés aux extrêmes de l'échiquier politique. Le cas échéant, ces évolutions auraient pour conséquence d'accroître le morcellement politique au Parlement européen, et ce d'autant plus que la surreprésentation de ces partis est d'autant plus forte que c'est le scrutin proportionnel qui est en vigueur pour les élections européennes. Dans ce contexte, la coopération entre les groupes numériquement dominants, en particulier le PPE-DE et le PSE, s'avérera encore plus nécessaire à l'avancement des travaux législatifs et le regroupement des élus français au sein de ces partis encore plus indispensable.

Ces éléments tendent à montrer que les évolutions juridiques et politiques dans l'Union sont potentiellement importantes, et susceptibles de peser sur l'influence française au sein du Parlement européen : elles doivent, à ce titre, faire l'objet d'un suivi attentif de la part des pouvoirs publics, des partis politiques nationaux et des électeurs eux-mêmes.

II - Pistes d'action dans la perspective des élections européennes de 2009

Lors des élections européennes de 2004, plusieurs études avaient souligné les faiblesses françaises au Parlement européen et attiré l'attention des responsables politiques sur ce déficit d'influence nationale au sein d'une institution de plus en plus puissante [5]. Une certaine prise de conscience semble avoir eu lieu. Pour conforter les progrès réalisés, l'effort doit être généralisé, impliquant au moins trois niveaux d'action : les pouvoirs publics, les partis politiques et les électeurs eux-mêmes.

A- Les pouvoirs publics

La mobilisation pour le renforcement de l'influence française, en particulier au Parlement européen, s'est d'abord manifestée au plus haut niveau politique, en amont et en aval du scrutin de juin 2004.

Le président de la République lui-même, Jacques Chirac à l'époque, avait souligné l'importance du regroupement des eurodéputés français au sein des groupes dominants dans une conférence de presse spéciale sur le thème de l'Europe, au printemps 2004 [6]. Dans le même mouvement, sous l'égide de Michel Barnier, alors ministre des Affaires étrangères, la XIIème conférence des ambassadeurs, en août 2004, avait été consacrée aux stratégies d'influence, notamment au niveau européen [7]. Le discours prononcé par l'actuel Président de la République, Nicolas Sarkozy, au Parlement européen à Strasbourg le 10 juillet 2008 visant à présenter le programme de la présidence française de l'Union européenne semble également confirmer l'attention portée au plus haut sommet de l'Etat au Parlement européen [8].

Au-delà des seules déclarations de principe, des actions concrètes ont été engagées ces dernières années. Un plan d'action destiné à " consolider et accroître [l']influence [de la France] en Europe " a été lancé. Annoncé à la Conférence des ambassadeurs d'août 2004, ce plan a été adopté au début de l'année 2005 : il fixe pour objectifs de " travailler davantage avec le Parlement européen " et d'" influencer les décisions de la Commission avant qu'elle ne fasse des propositions ", notamment " par l'implantation à Bruxelles de think tanks plus tournés vers les questions internationales que françaises " [9]. La création du Centre d'analyse stratégique par le décret du 6 mars 2006, avec une mission de réflexion explicite sur les questions européennes (article 1er), ainsi que l'institution d'un Cycle des Hautes Etudes Européennes, dont les premières promotions rassemblent environ 40 auditeurs, exerçant d'importantes responsabilités professionnelles, pour 35 jours de formation, témoignent de cette mobilisation accrue des autorités nationales.

Des changements supplémentaires apparaissent toutefois nécessaires. Quelques réformes spécifiques seraient de nature à renforcer l'influence française dans l'Union, tout particulièrement au Parlement européen. En particulier, une nouvelle modification du mode de scrutin aux élections européennes pourrait être envisagée en France, dans le prolongement de la réforme de 2003. L'esprit du changement alors opéré était, en effet, de favoriser la participation des électeurs et de limiter l'éparpillement des élus français entre différentes listes et différents groupes. La réforme semble avoir échoué sur le premier point : le taux d'abstention en juin 2004 étant de 57% des inscrits, soit le plus élevé depuis le scrutin de 1979 [10]. Les élections de 2004 ont, en revanche, permis une première avancée en matière de rapprochement des électeurs et de leurs eurodéputés, en substituant à l'unique circonscription hexagonale, 8 circonscriptions interrégionales. Il convient de poursuivre cet effort de rapprochement tant les effets d'échelle gênent encore l'identification des électeurs à leurs représentants au Parlement européen : à titre d'exemple, un eurodéputé français au Parlement européen représente 768.000 électeurs ; un député à l'Assemblée nationale 100 000 [11].

Un autre changement paraît indispensable : la limitation du cumul des mandats pour les eurodéputés français. Sur ce point, la réforme de 2003 a marqué un recul qu'il convient de corriger : alors qu'elle avait été supprimée en 2000, la possibilité de cumuler un mandat au Parlement européen avec la direction d'un exécutif local a été réintroduite 3 ans plus tard [12]. Interdit dans 9 Etats membres [13], le cumul est fréquent dans la délégation française au sein de laquelle bon nombre d'élus français cumulent souvent le mandat de parlementaire européen avec un autre mandat électoral (46 sur 78, soit près des 2/3 d'entre eux). Dans le cadre d'une réforme du mode de scrutin qui consoliderait l'ancrage local des eurodéputés, le retour à une limitation plus stricte du cumul pourrait contribuer au renforcement de l'influence des élus français au Parlement européen.

Les transformations nécessaires renvoient également à des difficultés plus profondes, en particulier le choix traditionnel d'une logique de puissance au détriment d'une véritable politique d'influence. Peu habitué à user de son soft power, notre pays gagnerait sans doute à faire primer le pouvoir réel sur les enjeux symboliques. C'est dans cette direction qu'il faut orienter les efforts des pouvoirs publics dans la perspective de 2009 et au-delà ; il ne s'agit pas seulement d'entreprendre de nouvelles actions, mais aussi de remettre en question certaines positions traditionnelles, comme la défense de Strasbourg comme siège du Parlement européen. De plus en plus contesté [14], entraînant un surcoût estimé à 200 millions €/an [15], le maintien du Parlement à Strasbourg ne constitue pas nécessairement un avantage pour la France vis-à-vis de ses partenaires. S'il est inenvisageable de renoncer sans condition à cette implantation essentielle pour la métropole alsacienne, accepter, dans le respect des intérêts nationaux, d'ouvrir le débat sur ce point constituerait un signe positif de la part des autorités françaises. Certaines personnalités de premier plan ont proposé, à l'initiative du regretté Bronislaw Geremek, que Strasbourg accueille en échange du siège du Parlement européen une Université de l'Europe. Ce serait là un symbole fort permettant à la France de contribuer à la création d'une véritable Université européenne qui non seulement ferait droit à l'histoire des Européens (de Bologne à Oxford et Cambridge en passant par la Sorbonne et l'Université Charles à Prague) tout en ancrant l'Europe dans l'économie de la connaissance. Ce geste inattendu concrétiserait aussi auprès de nos partenaires la volonté de Paris de modérer sa rhétorique de grandeur, parfois perçue comme de l'arrogance.

B -Les partis politiques

Le deuxième niveau d'action qu'il importe de prendre en compte à l'horizon 2009 est constitué par les partis politiques nationaux. Ceux-ci paraissent encore trop peu préoccupés par les questions européennes et tendent à considérer la conquête de mandats nationaux comme la cible essentielle de leur action et l'étalon quasi-exclusif de leur succès.

Les progrès enregistrés dans la mesure de l'influence française au Parlement européen depuis le début de l'actuelle législature semblent, à cet égard, fragiles. L'implication accrue de nos élus semble difficilement résister quand se présentent des enjeux nationaux. Ainsi, 9 élus français au Parlement européen, dont certains occupaient dans cette institution des fonctions de haute responsabilité, avaient été investis par leur parti pour les élections législatives de juin 2007 et 4 eurodéputés français ont été élus à l'Assemblée nationale (Marie-Line Reynaud, Jean-Claude Fruteau, Pierre Moscovici et Roselyne Bachelot, devenue ministre) alors que 23 avaient annoncé vouloir déserter Strasbourg. Par ailleurs, Bernadette Bourzai et Robert Navarro ont rejoint le Palais du Luxembourg lors des élections sénatoriales de septembre 2008. Le choix de délaisser Strasbourg pour Paris ne soulèverait, peut-être, pas de difficulté majeure si les partis politiques nationaux préparaient activement les suivants de liste, amenés à combler ces éventuels départs, à leurs futures responsabilités européennes. Sous la forme d'un engagement plus constant et d'une formation européenne plus approfondie, un effort notable doit être consenti au sein des partis français. L'attention accrue des partis politiques aux réalités européennes doit dorénavant porter sur trois points principaux.

En premier lieu, il faut souligner la responsabilité particulière des partis politiques français, à qui il appartient de désigner des candidats aptes à s'engager effectivement dans l'exercice de leur nouveau mandat. Il ne s'agit pas de désigner ces candidats seulement sur la base des équilibres internes d'un parti auquel ils continueront de consacrer l'essentiel de leur temps. Accorder un poste à un cadre méritant peut être tentant pour les partis politiques, mais ce genre de décision peut nuire à l'influence de la France au sein du Parlement européen. Le choix des candidats doit être plus strict, en fonction de critères spécifiquement européens : il ne s'agit pas de privilégier un recrutement d'essence technocratique, ne filtrant que des spécialistes des institutions de l'Union, mais de sélectionner des candidats véritablement intéressés par un engagement européen. Le rapprochement entre élus et citoyens y contribuerait probablement, en limitant la possibilité, pour les états-majors parisiens, de placer des personnalités en quête de mandat sur de vastes listes à la composition mal connue, et en poussant à rendre plus rigoureux le choix des candidats.

C'est là un élément crucial de l'influence au sein du Parlement européen. Au-delà du seul aspect " statistique ", une influence politique efficace passe aussi par le fait de désigner des personnalités susceptibles d'être des interlocuteurs de référence. En d'autres termes, le talent individuel de tel ou tel élu compte et les compétences comme les qualités personnelles doivent être un critère de choix essentiel pour placer tel ou tel candidat en position éligible sur telle ou telle liste. Ce sont ces derniers, une fois élus, qui constitueront l'armature des délégations nationales dans les " grands " groupes politiques. On mesure ici l'importance du jeu des investitures des partis politiques au moment même où ces lignes sont écrites et l'intérêt pour ces partis de désigner des futurs élus avisés, expérimentés et actifs [16].

En deuxième lieu, il est essentiel de mettre l'accent sur la formation des candidats et des élus, au-delà même des seuls eurodéputés, aux mécanismes décisionnels et aux stratégies d'influence au niveau européen. De surcroît, le renforcement des actions de formation interne est une piste que les partis politiques auraient tout intérêt à creuser.

Enfin, les partis politiques nationaux, intégrant l'idée qu'une partie importante des décisions affectant leurs électeurs est prise à Bruxelles et Strasbourg, doivent mieux suivre les textes sensibles qui sont discutés au Parlement européen, y préparer leurs élus et les mobiliser tout au long de la procédure parlementaire. Les enjeux de la directive relative aux services dans le cadre du marché intérieur ont ainsi été perçus tardivement par la délégation française, créant une impression de décalage entre l'engagement des eurodéputés et les préoccupations de leurs électeurs.

Il appartient aux partis politiques qui, selon la Constitution de 1958, " concourent à l'expression du suffrage ", de conduire les électeurs français à mieux prendre conscience de la nécessité d'être efficacement représentés au Parlement européen, ainsi qu'à toutes les parties prenantes conscientes de cet enjeu : les pouvoirs publics et l'ensemble des composantes constituant le dispositif d'information sur l'Europe en France.

C- Les électeurs

Le troisième volet de l'effort français d'influence dans l'Union concerne directement les électeurs. L'attention renforcée des partis, les changements institutionnels décidés par les pouvoirs publics seront d'un maigre secours en l'absence de mobilisation générale sur les enjeux européens.

Agir en faveur d'une participation accrue

En France, les élections européennes ont jusqu'ici été marquées par un taux de participation plutôt faible, tournant autour de 50%. Cette faible mobilisation, constatée également dans d'autres pays européens (aux Pays-Bas et au Royaume-Uni par exemple), traduit sans doute un certain désintérêt pour les affaires communautaires, mais révèle également une sous-estimation de l'importance du rôle et des prérogatives du Parlement européen. Cette faible participation produit des effets négatifs du point de vue de l'influence française à Strasbourg et à Bruxelles : elle favorise mécaniquement les partis protestataires, dont l'électorat a tendance à se mobiliser davantage, et qui auront alors un nombre d'eurodéputés supérieur à ce que leur poids politique réel leur permettrait d'envisager. La surreprésentation de ces partis est d'autant plus forte que c'est le scrutin proportionnel qui est en vigueur pour les élections européennes.

Or, l'étude du sondage Eurobaromètre de septembre 2008, révélant que les élections européennes semblent encore très lointaines pour l'opinion publique, confirme le désintérêt ou bien le manque d'information des Français à l'égard de cet événement politique important. En effet, 74% des Français interrogés entre le 25 mars et le 4 mai 2008 ne savaient pas quand auraient lieu les prochaines élections européennes. De plus, 52% des Français se disaient n'être pas intéressés par ces élections [17]. De tels chiffres montrent la nécessité d'une campagne d'information accrue incitant les Français au vote.

Les abstentionnistes, qui auraient choisi de voter pour des représentants appelés à siéger au sein des groupes politiques qui pèsent au Parlement européen, doivent donc savoir que leur non-vote contribue, en partie, à l'affaiblissement de la capacité de la France à peser au sein du Parlement européen. Il convient donc d'agir afin de faire prendre conscience du caractère de moins en moins périphérique et subalterne des élections européennes et amener les électeurs français à mieux peser les conséquences de leur choix.

Favoriser un vote efficace

Les responsables politiques comme l'ensemble des électeurs doivent prendre conscience que des décisions essentielles sont également adoptées à Bruxelles et Strasbourg. Les dangers d'un éparpillement des voix, le caractère souvent contre-productif du vote protestataire se retrouvent aux élections européennes, qui ne sauraient être perçues comme une occasion unique de sanctionner le pouvoir en place et les partis traditionnels sans conséquence dommageable. L'importance d'un vote responsable et efficace est d'autant plus grande que le mode de scrutin européen, proportionnel, ne sélectionne pas, par lui-même, les partis dominants. Ce changement d'attitude vis-à-vis des élections européennes contribuerait fortement au renforcement de l'influence française au Parlement.

Cependant, l'engagement des citoyens ne se décrète pas. Il convient d'être persuadé et convaincu de l'importance de cette implication, pour ne pas surestimer le poids des facteurs strictement institutionnels (réforme électorale, limitation du cumul) ou politiques (attention accrue des partis), sans rester dans l'incantation. L'information et la communication sur l'Europe, encore très faibles dans notre pays (qui compte moitié moins de journalistes accrédités à Bruxelles que l'Allemagne), dans les médias comme dans les campagnes électorales, y compris lors du choix des eurodéputés, doivent être inscrites dans cette démarche de mobilisation nationale [18]. Pour contribuer à cette mobilisation, il conviendra d'informer les électeurs sur la base d'un double registre : l'un relatif aux enjeux institutionnels de l'élection et à l'importance croissante des pouvoirs du Parlement européen ; l'autre concernant les enjeux politiques de l'élection, que ce soit en termes idéologiques et partisans comme en termes d'influence nationale, la mise en évidence de ces enjeux politiques permettant aux électeurs d'encore mieux saisir la portée de leur choix [19].

Conclusion - L'influence française au Parlement européen : un enjeu politique pour les élections de juin 2009

Sous l'actuelle législature, le poids de la France au Parlement européen a eu tendance à se renforcer par rapport aux mandatures précédentes. Les signes de cette amélioration demeurent néanmoins encore fragiles. L'effort européen doit ainsi être non seulement poursuivi mais aussi amplifié, y compris par la remise en cause de certaines positions bien ancrées.

De façon générale, il s'agit pour la France de développer une véritable stratégie d'influence, relativisant sa politique de puissance traditionnelle. De manière révélatrice, les journalistes et diplomates français, lorsqu'ils évoquent l'influence française, établissent presque systématiquement une comparaison avec le Royaume-Uni, référence obligée en matière de lobbying et de maîtrise du processus décisionnel européen. Toutefois, il n'est sans doute ni possible ni souhaitable de calquer l'action européenne de la France sur le modèle britannique. Il s'agit bien plutôt de s'inspirer des deux points forts de la stratégie poursuivie par Londres : identifier clairement les objectifs européens du pays et faire primer l'influence effective sur les enjeux symboliques.

Les élections européennes de juin 2009 ouvriront une fenêtre essentielle pour notre pays. La nouvelle génération au pouvoir devra s'attacher rapidement à montrer la continuité de l'engagement européen de la France et l'inflexion de ses modalités d'action. Dans ce cadre rénové, le Parlement européen et la politique d'influence feront utilement l'objet d'une attention qui, désormais, doit être continue et soutenue. Une telle attention permettra de mettre en évidence l'importance de cette institution trop méconnue aux yeux de beaucoup de Français et de contribuer in fine à accroître la participation des électeurs lors des prochaines élections européennes, moment essentiel de la vie politique de l'Union.