Evaluation de l'influence française au Parlement européen à la fin de la mandature

Les prochaines élections européennes auront lieu le 7 juin prochain en France. Ces élections revêtent des enjeux à la fois institutionnels et politiques importants, et ce pour une double raison. Tout d'abord, dans le " triangle institutionnel " communautaire (composé de la Commission européenne et du Conseil des ministres), le Parlement européen est la seule institution dont les membres sont élus au suffrage universel direct, depuis 1979, ce qui confère aux électeurs un poids qui est loin d'être négligeable, compte tenu des pouvoirs croissants de cette institution. En effet, et c'est la seconde raison, c'est également la seule institution dont les pouvoirs se sont étendus de manière aussi continue depuis une vingtaine d'années, que ce soit sur les plans législatif et budgétaire ou en matière de contrôle administratif et politique, notamment à l'égard de la Commission européenne. Mais au-delà, le Parlement européen est une institution stratégique pour l'influence des Etats membres de l'Union européenne et le choix civique et partisan auquel seront appelés les électeurs doit aussi être appréhendé comme un choix en termes d'influence nationale. A cet égard, la question de l'influence française au Parlement européen, qui a fait l'objet d'une première prise de conscience lors des élections européennes de 2004, doit susciter une attention continue.

La fin de la 6e législature (2004-2009) fournit une occasion d'évaluer l'influence française au Parlement européen mais aussi d'explorer les voies de son accroissement. Après l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, qui a réduit mécaniquement le nombre d'eurodéputés de notre pays, la présence française au sein des institutions européennes doit, plus que jamais, faire l'objet d'attention et d'efforts de la part des forces politiques nationales à quelques mois des prochaines élections européennes de juin 2009. Or, après un état des lieux assez critique en 2004 [2], et en dépit d'un constat encourageant en 2007 [3], il apparaît que les signes du renforcement de l'influence française au Parlement européen restent fragiles [4]. Dans ce contexte, et au-delà de la seule évaluation des évolutions enregistrées depuis 2004, il convient également de s'interroger sur les voies de consolidation et de renforcement possibles de l'influence française au sein du Parlement européen, avec pour ligne d'horizon les prochaines élections européennes en 2009.

I - La répartition des eurodéputés français au sein des groupes politiques : un mouvement de concentration bienvenu

L'élection des députés européens suit une logique proportionnelle qui fait des groupes politiques et de leur coopération constante une variable essentielle du fonctionnement du Parlement européen [5]. La mise à disposition de moyens techniques (collaborateurs, secrétariat, salle de réunion, budget pour des publications, traductions) ainsi que le droit de parole et d'initiative politique sont fonction de la taille du groupe. Il en va de même pour l'accession aux principaux postes de responsabilités (vice-présidences et questure du Parlement européen, présidences et vice-présidences des commissions et délégations, rapporteurs et coordinateurs). La présidence est partagée pendant la législature en deux mandats de deux ans et demi entre les deux principaux groupes, généralement - et actuellement - le Parti Populaire Européen et des Démocrates Européens (PPE-DE) et le Parti socialiste européen (PSE).

En conséquence, l'influence de la France se mesure d'abord à la capacité de ses députés européens à se rassembler au sein des groupes numériquement les plus importants, en particulier le groupe PPE-DE, dominant depuis 1999, et le groupe socialiste. De cette concentration plus ou moins forte dans les groupes influents dépend largement l'accès aux fonctions clés de président des commissions parlementaires, de rapporteur et de coordinateur dans ces mêmes commissions.

A - Les groupes politiques : une plus forte concentration

Sous la 5e législature (1999-2004), le Parlement européen comptait 7 groupes politiques, outre le rassemblement des non-inscrits, soit 8 formations. La France se singularisait par la grande dispersion de ses 87 élus entre ces formations et leur faible présence dans les groupes influents : plus d'un élu français sur deux appartenait à l'un des 4 groupes les plus réduits ou siégeait parmi les non-inscrits. Cette dispersion ne permettait pas à la France de bénéficier d'une masse critique, à la différence de l'Allemagne, dont les 99 députés se répartissaient entre 3 groupes, en particulier les 2 plus importants.

Avec la 6e législature (2004-2009), parmi les principaux Etats membres (Allemagne, Royaume-Uni, France, Italie, Espagne) [6], la France a cédé à l'Italie son record de dispersion des eurodéputés entre la quasi-totalité (tous sauf un) des groupes politiques du Parlement européen. Il convient de relever une nouvelle concentration des eurodéputés français dans les partis numériquement importants : plus de la majorité des élus français (62,82%) sont concentrés au sein du PPE-DE et du PSE. La France se place ainsi en 3e position en termes de concentration après l'Espagne et l'Allemagne, dont 88,89 % et 72,73 % des élus sont respectivement rassemblés dans les 2 partis. En revanche, on note toujours une forte présence française parmi les non-inscrits, puisque la délégation française y représente 22,58 % de l'ensemble, à égalité avec la délégation britannique. Autre cause de la dispersion des élus britanniques, leur influence s'est trouvée menacée par le succès du parti eurosceptique UKIP (United Kingdom Independence Party), dont les 8 élus siègent dans le groupe peu puissant baptisé Indépendance et Démocratie.

Ce mouvement favorable de concentration des élus français résulte en partie de la réforme du mode de scrutin en France pour les élections européennes introduite par la loi du 11 avril 2003 : la France est désormais divisée en 8 circonscriptions inter-régionales (Nord-Ouest, Ouest, Est, Sud-Ouest, Sud-Est, Massif Central-Centre, Ile de France, Outre-Mer), qui se sont substituées au cadre national antérieur. Les sièges à pourvoir sont répartis entre ces 8 circonscriptions proportionnellement à la taille de leur population. Par conséquent, alors que la circonscription peu peuplée de l'Outre mer ne bénéficie que de 3 sièges, celle de l'Ile de France en dispose de 14. Ce faisant, le législateur a de facto augmenté le seuil nécessaire pour qu'un parti obtienne l'élection d'un député européen et ainsi limité l'éparpillement des élus français entre diverses listes et divers groupes [7], malgré la décision en 2004 des députés de l'Union pour la démocratie française (UDF) de quitter le groupe PPE-DE pour rejoindre le groupe de l'Alliance des Démocrates et des Libéraux pour l'Europe (ADLE).

Représentations allemande, française et britannique au PE durant les 5e (1999-2004) et 6e législatures (2004-2009) [8]

Source : Parlement européen

* ELDR : Parti Européen des Libéraux, Démocrates et Réformateurs

GUE/NGL : Gauche unitaire européenne/Gauche verte nordique

Verts/ALE : Verts/Alliance Libre Européenne

UEN : Union pour l'Europe des Nations

EDD : Europe des démocraties et des différences

IND/DEM : Indépendance/Démocratie

B - Les présidences de groupes politiques

Le mouvement de concentration des élus français a eu des répercussions sur l'acquisition des présidences de groupe. Jusqu'au changement de présidence du Parlement européen, qui a vu Hans-Gert Pöttering (PPE-DE) succéder à Josep Borrell (PSE) début janvier 2007, la France n'avait pas réussi, malgré cette concentration accrue, à conquérir de nouvelles présidences de groupe : seul le groupe GUE/NGL était présidé par un élu français, Francis Wurtz.

Néanmoins, à la faveur du remaniement des postes de responsabilité opéré à mi-parcours de la législature, Joseph Daul a été élu à la présidence du groupe PPE-DE succédant à Hans-Gert Pöttering devenu Président du Parlement européen. L'élection d'un élu français à ce poste, instance de direction de première importance, représente un élément important du point de vue de l'influence française au Parlement européen. En termes de présidence de groupes, la France se trouve ainsi à égalité avec l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie, qui président 2 groupes politiques [9]. La France dispose, en outre, de 3 vice-présidences de groupe (PSE, ALDE et Verts), contre 4 pour les Allemands (PPE-DE, ALDE, Verts et GUE) et 3 pour les Britanniques (PPE-DE, PSE et Verts).

Par ailleurs, la France a maintenu son niveau de représentation par rapport à la 5e législature au sein du bureau du Parlement européen, et ce en dépit de l'arrivée d'élus des nouveaux Etats membres. Les résultats hexagonaux au sein de cette instance sont comparables à ceux de l'Allemagne et du Royaume-Uni. La France bénéficie de 2 vice-présidences - Martine Roure (PSE) et Gérard Onesta (Verts/ALE)- au même titre que le Royaume-Uni. L'Allemagne n'en dispose que d'une, ce qui est toutefois fortement compensé par la présence d'Hans-Gert Pöttering au poste de Président du Parlement européen.

II - Les commissions parlementaires : une répartition plus favorable

A- La présence des eurodéputés français dans les commissions

Durant la mandature précédente, les eurodéputés français étaient fortement attirés par les commissions en charge de secteurs sur lesquels l'impact du travail législatif du Parlement européen était limité (en particulier les commissions chargées du suivi de la coopération intergouvernementale, comme la commission des Affaires étrangères, des droits de l'Homme, de la sécurité commune et de la politique de défense). En revanche, les 6 commissions dites " législatives ", en particulier les commissions à vocation économique, dans lesquelles le Parlement européen a progressivement acquis un pouvoir de codécision avec le Conseil des ministres, étaient relativement délaissées par les Français. Or, c'est la présence des élus français dans ces commissions qui prend toute son importance en termes d'influence des Français dans le processus législatif, puisque la codécision place le Parlement européen sur un pied d'égalité avec le Conseil des ministres.

Sous la 6e législature, l'organisation sectorielle des commissions a été revue et leur nombre a été légèrement accru (22 commissions permanentes [10] contre 17, le nombre des commissions à vocation législative et économique passant de 6 à 9). La représentation française au sein des commissions économiques et législatives durant la 6e législature s'est équilibrée avec la représentation britannique qui a fortement diminué alors que les élus britanniques étaient réputés être très attachés à leur présence au sein de ces commissions. En revanche, force est de constater que la représentation allemande reste prédominante.

Représentations allemande, française et britannique au sein des commissions à vocation législative et économique durant les 5ème (1999-2004) et 6ème législature (2004-2009)

Source : Parlement européen

N.B. : figurent en gras les chiffres indiquant une surreprésentation des eurodéputés d'un pays par rapport à leur poids au sein du Parlement européen dans son ensemble.

B - Les présidences de commission

Si les pouvoirs inhérents à cette fonction sont limités, un président de commission ne pouvant décider en lieu et place des membres de celle-ci, la portée symbolique d'un tel poste ne saurait être sous-estimée s'agissant de l'influence que peut exercer un Etat membre.

Durant la 5e législature, la France n'avait obtenu que 2 présidences sur les 17 commissions parlementaires (contre 3 pour l'Allemagne et 3 pour le Royaume-Uni). Ce maigre bilan quantitatif n'était pas compensé d'un point de vue qualitatif puisque les commissions présidées par des eurodéputés français (Culture et Agriculture) ne figuraient pas parmi les commissions les plus influentes.

Sous la 6e législature, la France, qui comptait 5 présidences de commission jusqu'en janvier 2007, en compte actuellement 3 : Affaires économiques et monétaires présidée par Pervenche Berès, Droits de l'Homme par Hélène Flautre et Pêche par Philippe Morillon. L'élection de Joseph Daul à la tête du groupe PPE-DE a eu pour effet mécanique la perte de la présidence qu'il détenait à la commission de l'Agriculture. L'Allemagne dispose de 5 présidences, l'Italie de 3, le Royaume-Uni et l'Espagne de 2, sur les 22 que comprend l'organigramme du Parlement européen. Malgré cette perte quantitative, il faut souligner que la présidence de la commission des Affaires économiques et monétaires représente un gain conséquent en raison de l'importance du travail qui y est mené.

C - Les coordinateurs

Le travail des coordinateurs au sein des commissions parlementaires est peu connu, mais son importance n'en est pas moins importante. Chargés de suivre et d'orienter les décisions dans les commissions parlementaires au nom des groupes qui les ont désignés, les coordinateurs exercent une influence importante sur les travaux du Parlement européen.

Le bilan français sur la législature actuelle indique une légère progression dans ce domaine en comparaison de la période précédente, mais le nombre des coordinateurs français reste encore sensiblement inférieur à celui des Allemands et des Britanniques.

Durant la 5e mandature, la France disposait d'un demi-poste (partagé avec un député néerlandais) pour le groupe principal, le PPE-DE, de deux postes au sein du PSE et d'aucun chez les Libéraux. Désormais, la France compte 8 coordinateurs et de réels progrès ont été accomplis chez les Libéraux puisque 4 coordinateurs français y sont présents. Cependant la France se retrouve dans ce domaine encore loin derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie qui disposent respectivement de 27, 23 et 13 coordinateurs. Il est également surprenant de constater que la France ne bénéficie que d'un seul coordinateur (d'ailleurs nommé très récemment) au sein du PPE-DE et d'un seul également au PSE, les 2 groupes politiques majoritaires.

Toutefois, d'un point de vue institutionnel, en termes de présence aux postes stratégiques, la 6e législature présente globalement des progrès encourageants pour l'influence française au Parlement européen, qui ne demandent qu'à être consolidés.

Les leçons énoncées lors de la campagne des élections européennes de juin 2004 (nécessaire concentration dans les groupes politiques majoritaires et meilleure représentation au sein des commissions parlementaires puissantes notamment) ont en partie été tirées.

III - L'activité des eurodéputés français : une implication accrue

La précédente législature du Parlement européen avait été caractérisée par la relative faiblesse de l'activité des eurodéputés français. Si, depuis le début de la 6e législature, des signes d'absentéisme persistent chez certains élus français, qui cumulent souvent leur mandat de parlementaire européen avec un autre mandat électif (46 sur 78 [11], soit près des 2/3 d'entre eux), le bilan en termes de " productivité " est plus positif, ce qui s'explique par leur présence accrue, depuis 2004, dans les groupes politiques qui comptent.

A - Une réelle amélioration de l'assiduité des eurodéputés français malgré une insuffisante présence de certains parlementaires en séance plénière

Si une réelle amélioration de l'assiduité des eurodéputés français semble être intervenue depuis le début de l'actuelle législature, l'absentéisme de certains reste préoccupant.

Selon le recensement du site europarliament.net en 2004-2005, le taux de présence en séance plénière des élus français atteignait 83,17 %, contre 79,22 % au cours de la mandature précédente. La France se situait cependant toujours en deçà de la moyenne européenne (87,36%), au 23e rang sur les 25 Etats membres d'alors, loin derrière les délégations les plus assidues, comme Chypre (97,16%) et l'Autriche (95,04%). Au niveau individuel, 2 Français figuraient parmi les 5 élus les plus fréquemment absents.

En juillet 2008, une nouvelle étude réalisée par l'Express [12] a classé les eurodéputés français selon leur assiduité en séance plénière depuis le début de la mandature. Sur un total de 78, 22 bénéficient d'un taux de présence supérieur à 90%, dont 5 de100 % : Mmes Martine Roure (PSE), Margie Sudre (PPE-DE), Christine de Veyrac (PPE-DE) et MM. Gérard Onesta (Verts/ALE) et Yannick Vaugrenard (PSE). Marine Le Pen (NI) et Philippe de Villiers (IND/DEM) se trouvent en bas du classement avec un taux d'absentéisme avoisinant les 50%.

L'essentiel de l'activité parlementaire se déroulant au sein des commissions et la présence en séance plénière se réduisant fréquemment aux moments des votes, ce critère d'assiduité doit néanmoins être relativisé et complété par d'autres indicateurs, mesurant la " productivité " des eurodéputés.

B - Un net progrès concernant la productivité des eurodéputés français

Les questions parlementaires et les interventions en séances plénières

L'implication des élus français lors des questions parlementaires (instruments de contrôle parlementaire) et des interventions en séance plénière peut être un indicateur de leur engagement et de leur productivité.

Confirmant une tendance identifiée sous les précédentes législatures, l'étude des travaux parlementaires depuis juin 2004 révèle que les eurodéputés français posent moins de questions à la Commission et au Conseil que leurs homologues allemands et britanniques ; ils interviennent également moins souvent en séance plénière. Ce constat est confirmé par le recensement récent (fin septembre 2008) effectué depuis le début de la 6e mandature à partir des données publiées sur le site du Parlement européen [13] : la moyenne étant de 12,53 questions pour un élu français, contre 20,66 pour son homologue allemand et 94,96 pour le député britannique.

A la même date, le décompte des interventions en séance plénière aboutit, malgré un fossé moins frappant, au même constat. Les Français ne sont intervenus en moyenne que 50 fois par député, contre 83,34 pour les Britanniques.

Les différences d'implication entre eurodéputés de différentes nationalités peuvent refléter la diversité des cultures politiques nationales, la tradition du contrôle parlementaire étant plus ancrée, par exemple, au Royaume-Uni qu'en France.

Ces différences expriment aussi des nuances qualitatives plus subtiles : ainsi les élus du parti eurosceptique britannique UKIP interviennent fréquemment en séance plénière (63,4 interventions par député en moyenne depuis 2004), mais cet activisme est davantage le signe d'une attitude protestataire que d'une réelle influence au sein du Parlement européen.

Au regard de ces éléments, il est possible de relativiser cet indicateur. En revanche, il est regrettable que les eurodéputés français ne soient pas davantage porteurs d'un plus grand nombre de " résolutions " pour leur groupe.

Les rapports parlementaires

Au cœur de l'activité parlementaire, les rapports constituent une mesure plus appropriée de la productivité des eurodéputés. En effet, plus encore que lors des votes en séance plénière, c'est lors des travaux conduits en amont au sein des commissions parlementaires que peut se mesurer l'influence des groupes politiques et des délégations nationales. Le nombre des rapports rédigés constitue ainsi une variable clé, dans la mesure où le contenu de ces rapports, fut-il amendé à la marge, détermine en grande partie la nature des votes en commissions et en séance plénière [14].

Sur la base de ce critère, le constat global est très encourageant.

Une étude du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) [15], publiée en 2004, révélait que, de 1999 à fin 2003, les 31 députés néerlandais avaient rédigé 107 rapports, les 99 députés allemands 299, les 87 députés français 119. Le taux d'activité était donc, au terme de la 5e législature, de 3,45 rapports pour un député néerlandais, 3,02 rapports pour un député allemand, 2,73 rapports pour un député britannique, contre seulement 1,37 pour un député français.

La tendance est désormais plus favorable aux Français puisqu'ils obtiennent, avec une moyenne de 2,81 rapports par député, la 7e position parmi les 27 Etats membres après les Autrichiens (3,89), les Finlandais (3,64), les Allemands (3,09), les Hongrois (3), les Portugais (2,97) et les Italiens (2,94).

Productivité des eurodéputés allemands, français et britanniques durant la 6ème législature (Septembre 2008)

Source : Parlement européen

Il est cependant important de souligner que tous les rapports n'ont pas le même degré d'importance. Celui-ci dépend en effet de la procédure législative et des pouvoirs octroyés au Parlement européen dans le domaine concerné par le rapport (procédure de codécision, d'avis conforme, de consultation ou de coopération). Les chiffres dont nous disposons actuellement ne nous permettent pas de tirer de conclusions sur le degré d'importance des rapports écrits par les députés français. En revanche, nous savons que les Français se trouvent en 2e place pour les rapports de procédures législatives avec une moyenne de 1,99 rapport par député, derrière les Portugais, mais devant les Allemands. On remarque également que les 5 premiers rapports de la législature ont été rédigés par des Français, ce qui laisse supposer une réelle volonté d'agir et une prise de conscience à cet égard.

En revanche, les députés français sont totalement absents des rapports de procédure budgétaire alors qu'ils sont relativement bien représentés dans la commission des Budgets –- (9 membres) et dans celle du Contrôle Budgétaire " COCOBU " (3 membres).

Il est important de souligner que la rédaction des rapports revient souvent aux mêmes députés. A titre d'exemple, Joseph Daul en a rédigé 23 et Philippe Morillon ainsi que Pervenche Berès sont tous deux auteurs de 19 rapports. L'écart de ces chiffes avec la moyenne des rapports écrits par les eurodéputés Français (2,81) doit être noté. Cependant, ce phénomène n'est pas propre aux Français. De manière générale, ce bon résultat semble s'expliquer en large partie par le poids accru des élus français au sein des groupes politiques les plus influents.