1/ Un cadre juridique insuffisant apporté par l'accord de Cotonou

1.1/ Un changement pressé par le nouveau contexte

Les pays ACP bénéficiaient depuis 1975 d'avantages commerciaux placés au sommet de la hiérarchie des partenaires préférentiels [3] de l'UE. Dans ce cadre, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (92% [4]) accédait sans droits de douane au marché communautaire. A ce titre, les produits industriels originaires des pays ACP étaient exonérés des droits de douane pour accéder au marché communautaire, à condition qu'ils satisfassent aux règles d'origine. Les accords de Lomé autorisaient néanmoins des avantages aux pays ACP en ce qui concerne ces règles, permettant ainsi de considérer comme produits ACP les produits exportés d'un pays d'ACP et contenant jusqu'à 15% d'éléments d'un autre pays ACP, au lieu de 10% en droit commun [5]. A l'inverse, les préférences pour les produits agricoles ACP étaient moins souples puisqu'elles étaient souvent limitées avec des contingents ou des restrictions saisonnières [6]. Ces préférences n'étaient pas réciproques, les pays ACP n'ayant pas à accorder en retour des préférences commerciales aux exportations européennes à l'entrée de leur marché.

Les produits en provenance d'autres origines du même niveau que les pays ACP étaient traités moins favorablement. A titre indicatif, le tarif appliqué aux pays bénéficiant du schéma des préférences généralisées (SPG) se calculait sur la base de l'abattement de 20% pour les produits sensibles et de 40% pour les produits semi- sensibles. Les produits sensibles (textile, habillement) exportés par les pays en voie de développement étaient en outre soumis à des contingents. Le SPG pouvait enfin être modifié de manière unilatérale alors que les modalités propres aux ACP étaient sur une base contractuelle.

Or, l'article I du GATT [7] mentionne que toute préférence accordée à un membre (du GATT/OMC) doit l'être automatiquement à tous les autres. Les préférences accordées par l'UE aux pays ACP enfreignent ainsi cette règle de non-discrimination. L'accord de Cotonou répond au souci de mettre l'accord de coopération entre l'UE et les pays ACP en conformité avec le traité de Marrakech [8].

1.2/ Une profonde mutation des secteurs affectés par la révision à la baisse des préférences commerciales accordées aux pays ACP

Dans un premier temps (2000- 2008), l'accord de Cotonou prolonge le régime tarifaire de Lomé en vue des préparations des négociations aboutissant à la mise en place des zones de libre- échange entre l'UE et les sous- ensembles ACP. Cette prolongation vise à adapter les pays ACP à une libéralisation économique tout en diminuant certaines « prérogatives » de leurs exportations vers le marché communautaire, ceci entraîne des pertes significatives de préférences, donc de compétitivité pour les secteurs d'activités concernés.

Elle révèle cependant une redéfinition de ses priorités géostratégiques au détriment des pays ACP. En effet, l'UE privilégie la proximité géographique (l'élargissement récent vers l'Est et les pays méditerranéens) ainsi que les relations bénéfiques (par exemple, les pays asiatiques). Cet infléchissement est d'autant plus accentué que les nouveaux membres de l'UE [9] sont en double position, d'une part, bénéficiaires d'une politique massive d'aides, et d'autre part, contribuables. Leur économie n'atteint toutefois pas encore la moitié du PIB communautaire et leurs contacts diplomatiques et commerciaux avec les pays d'ACP ne sont pas traditionnels.

En premier lieu, les mécanismes de compensations des variations de prix des produits de base (Stabex [10] et Sysmin [11]) ont été supprimés. Cette abolition est révélatrice. D'une part, la part des produits primaires des les importations européennes a en effet été ramenée de la moitié à un tiers entre 1975 et 1995. En conséquence, la sophistication croissante des biens consommés limite aujourd'hui les importations communautaires en la matière. D'autre part, l'agriculture européenne garantit pleinement l'autosuffisance de ses consommations, sans parler de ses excédents.

En second lieu, le sucre, la banane, la viande bovine et le rhum étaient entrés au marché européen avec un prix supérieur à celui du marché mondial. Cette garantie a été assurée par les protocoles de produits de Lomé. Or, l'accord de Cotonou prévoit leur disparition. En effet, malgré leur maintien, le sucre et la viande bovine seront réexaminés au cours des négociations des accords de partenariat économique (APE). Le rhum et la banane sont supprimés :

Ces révisions conduiraient à diminuer les marges préférentielles réservées aux pays ACP qui étaient déjà érodées suite aux négociations commerciales multilatérales. Ces suppressions graduelles aggravent les secteurs concernés qui présentaient et présenteraient des parts importantes dans leurs exportations vers le marché européen. L'accord de Cotonou n'a cependant pas prévu les modalités en vue de préparer à ces économies une compétitivité et une diversification de production et d'exportation.

1.3/ Les difficultés de la mise en œuvre de l'accord de Cotonou dues aux imprécisions de son cadre juridique

Selon les accords de Lomé, la quasi- totalité des exportations ACP entraient en franchise de droits de douane sur le marché européen, l'enjeu principal de l'accord de Cotonou réside, pour les pays ACP, dans l'ouverture de leurs marchés aux importations européennes. Le cadre juridique défini par l'accord de Cotonou est pourtant très flou, ce qui mettrait en péril sa mise en œuvre.

Premièrement, l'accord de Cotonou cherche à répondre au souci de mettre les relations commerciales entre l'UE et les pays ACP en conformité avec les règles de l'OMC. En d'autres termes, leurs règles de jeu seraient régies par celles résultant de l'OMC. Or, certains pays ACP ne sont pas encore membres de l'OMC [14], parmi lesquels plusieurs pays sont par ailleurs les pays les moins avancés (PMA) [15]. Il devient donc un régime commercial très complexe et multiforme.

Deuxièmement, les avantages tarifaires deviennent accessoires dans la mesure où les négociations multilatérales les diminuent sans cesse. Pour les produits industriels, la moyenne de ces droits a été réduite de 10,4 à 6,4% par Tokyo et ramené à 3,6% par Marrakech. Les négociations du cycle d'Uruguay réduisent 30% de la marge préférentielle par rapport aux conditions imposées aux autres exportateurs [16]. Or, l'accord de Cotonou continue à ouvrir l'accès au marché européen aux pays ACP en éliminant les barrières douanières, elles ne les ont pas préparés à affronter les barrières non tarifaires relatives aux normes de sécurité et de qualité. Ne répondant en outre pas aux exigences sanitaires et phytosanitaires européennes, les exportations agricoles ACP ne pourraient pas entrer dans le marché communautaire.

La réciprocité prévue par l'accord de Cotonou explique aussi les préoccupations européennes de préserver, puis de renforcer leur commerce sur les marchés ACP face à la présence grandissante des autres partenaires, notamment celle des Etats- Unis [17]. L'UE espère les devancer, mais, l'expérience prouve qu'un décollage commercial doit être assorti des investissements européens afin de conquérir leur marché intérieur. Or, l'insécurité politique des pays africains ainsi que l'éloignement géographique et la taille modeste des économies du Pacifique et des Caraïbes ne sont pas des facteurs incitatifs pour les investisseurs européens.

2/ Une difficulté rencontrée dans la mise œuvre des zones de libre-échange des pays ACP

2.1/ Une intégration régionale forcée pour les pays ACP

Le nouveau régime commercial avec les pays ACP stipulé par l'accord de Cotonou est fondé, à partir de 2008, sur leur intégration régionale et la libéralisation des échanges. La signature des APE requiert au préalable la constitution de zones commerciales « effectives » sur la base des sous-ensembles régionaux existants et sur le libre choix par les ACP de leur appartenance. En d'autres termes, la logique de Lomé sera abandonné : la différence de niveau de développement entre l'UE et les pays ACP ne se traduira plus par une différence d'obligations. En se substituant à celui d'échanges préférentiels de Lomé, il se base sur la constitution des zones de libre- échange qui englobent tous les secteurs de commerce régis par le droit communautaire : celui des marchandises, des services et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle. Il existe cependant un bon nombre de difficultés dans la mise en œuvre dont les négociations en cours [18] devraient prendre en compte.

Néanmoins, les pays ACP peinent à désigner les organisations régionales qui négocieront avec la Commission européenne. L'intégration interne au sein de ces groupes conditionne le succès de Cotonou, or cette condition n'est jusqu'à ce jour satisfaite que pour trois groupes : CEDEAO [19], CEMAC [20], CARICOM [21]. Les pays de l'Afrique australe [22] n'ont pas encore désigné l'intégration qui conduira les négociations. Il en est de même pour les pays du Pacifique [23]. Les pays ACP qui ne pourraient et ne voudraient pas conclure d'APE verront leurs relations commerciales avec l'UE déterminées par le SPG, autorisé par l'OMC. Il est moins favorable que les précédents régimes. Le SPG doit par ailleurs être révisé en 2004, ce qui ne peut que conduire certains ACP à attendre.

Les zones de libre- échange se font selon la logique géographique. Ils se heurtent pourtant au clivage du passé persistant et aux disparités de peuplement. De même, ils restent souvent fortement cloisonnés entre eux. Beaucoup d'économies ACP connaissent par ailleurs des difficultés structurelles en raison de la faiblesse de leurs échanges due au commerce informel.

Les échanges commerciaux entre les deux intégrations régionales supposent un consensus au sein de chaque région entre tous les partenaires nationaux sur l'objectif d'une politique commerciale unique. Or, les exportations ACP vers le marché européen sont soumises à plusieurs régimes différents, selon leur niveau de développement. Cette différenciation du régime commercial pourrait conduire à une aggravation des tensions et des divisions, entravant donc la promotion de l'intégration régionale.

Les PMA se voient réserver le régime des conventions de Lomé. Chaque ensemble régional est composé de plusieurs PMA. A titre indicatif, douze sur seize pays pour la CEDEAO, trois sur six pays pour la CEMAC. Depuis 2001, tous les PMA bénéficient du régime « Tout sauf les armes » : un libre accès pour tous les produits, sauf les armes et munitions et ainsi qu'à l'exception provisoire de trois produits : les bananes fraîches (libéralisées en 2006), le sucre et le riz (libéralisés en 2009).

Les pays non- PMA qui mènent les négociations avec l'UE sont régis par le libre- échange.

Les pays, qui ne négocient pas ou ne peuvent pas négocier les APE avec l'UE, sont soumis au SPG. Celui-ci est un régime unilatéral décidé par l'UE qui n'offrirait pas aux bénéficiaires la même sécurité juridique que les conventions de Lomé. Son mécanisme de graduation des avantages selon le degré de pauvreté, s'il n'est pas discriminatoire dans son principe entre les pays de même niveau de développement, peut néanmoins conduire à créer des différences entre pays voisins PMA et non PMA et constituer un frein considérable aux efforts d'intégration régionale.

2.2/ Une libéralisation trop risquée pour les économies ACP

La création des zones de libre- échange comporte des défis de taille pour les ACP :

Les défis sont d'abord institutionnels. Les pays ACP doivent avoir instauré entre eux le libre- échange avant de s'engager dans cette voie avec l'UE. La réciprocité suppose également une reconnaissance mutuelle des normes et des réglementations, il appartient donc aux pays ACP de faire un grand effort de mise à niveau, en termes de d'environnement législatif et réglementaire. Cette action sera difficile, compte tenu de leur instabilité politique.

Les défis à relever sont surtout économiques. Il suppose également la levée des obstacles non- tarifaires aux échanges de biens, de services et d'aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, une reconnaissance nouvelle des normes et des réglementations ainsi qu'un traitement commun de toutes les questions liées au commerce. La réciprocité commerciale prévue par l'accord de Cotonou incombe aux ACP, leur enjoignant d'ouvrir progressivement leur marché aux produits européens. Or, leur efficience économique présage une concurrence effrénée et très difficile sur leur propre marché avec ces derniers. Une pression supplémentaire pèserait donc sur les administrations d'ACP, aux capacités déjà souvent insuffisantes.

La réduction des recettes douanières constituant jusqu'en 2008 une part prépondérante des budgets d'ACP, la disparition possible de pans entiers du tissu économique sous l'effet de la concurrence des produits européens peuvent entraîner une forte déstabilisation de l'économie des ACP. L'expérience des pays asiatiques prouve que les avantages sont procurés par le maintien de protection pour réaliser le développement économique.

Il appartient donc aux ACP de faire un grand effort en termes non seulement de productivité et de coûts, mais aussi de qualité des produits.

Cette exigence est d'autant plus importante que les préférences dont bénéficient les ACP sont en voie d'érosion. A cela s'ajoute la suppression des protocoles produits (sucre, banane, rhum et viande bovine), des instruments financiers spéciaux de Lomé (Stabex et Sysmin) ainsi que d'un renforcement de conditionnalité politique liée à certains « éléments essentiels » (principes de la démocratie, droits de l'Homme et Etat de droit).

Conclusion

L'accord de Cotonou vise à répondre un double objectif : une compatibilité avec les règles de l'OMC et des mesures alternatives pour améliorer les résultats décevants induits par les conventions de Lomé. Il souffre pourtant des dispositions floues pour augmenter l'efficience économique et exportatrice des pays ACP. D'où une certaine méfiance marquée entre les partenaires, surtout pour ces derniers qui ont le sentiment d'être abandonnés. Il serait souhaitable d'améliorer la crédibilité lors des négociations des APE, ce qui serait favorable à une meilleure présence commerciale et économique de l'UE sur les marchés ACP. Cette attitude gagnerait par une définition précise des mécanismes et des objectifs ainsi que une meilleure coordination entre le commerce et l'aide au développement.