1. Les raisons d'être de la politique de voisinage

La politique de voisinage (PV) est une initiative unilatérale de l'Union européenne qui répond à la fois à une préoccupation interne et à une demande externe. Les différents textes concernant la PV justifient cette initiative par la nécessité "d'éviter de nouvelles lignes de partage en Europe et de promouvoir la stabilité et la prospérité à l'intérieur et au-delà de ses nouvelles frontières". L'expression la plus significative pour comprendre le lancement de la PV est sans doute celle du président de la Commission européenne, Romano Prodi, pour qui l'objectif est de créer "un cercle d'amis".

Ces expressions témoignent d'une inquiétude, alimentée par les nouveaux voisins eux-mêmes et dans une certaine mesure par les futurs Etats membres, qui concerne les conséquences néfastes que l'élargissement pourrait avoir sur la stabilité du continent et sur la propre évolution de l'UE si celle-ci ne prend pas en compte les attentes de ses nouveaux voisins.

La PV est donc liée à l'intérêt propre de l'UE de consolider sa prospérité et sa sécurité en faisant de ses voisins des alliés et en leur prouvant que les intérêts de l'UE relèvent aussi de leurs propres intérêts.

Mais, bien que les communications de la Commission européenne de mars et de juillet 2003 parlent d'intérêts communs, les négociations actuelles entre l'UE et ses nouveaux voisins orientaux témoignent de l'existence de divergences tant du point de vue du concept de nouveau voisinage que de celui des objectifs. Les aspects sécuritaires sont au centre des préoccupations de l'UE puisque l'enjeu est, comme l'indiquait récemment Günter Verheughen, Commissaire en charge de l'élargissement et de la PV, "la sécurité de nos citoyens". Ainsi, bien que la PV mette l'accent sur tout ce qu'il y a de commun entre l'UE et ses nouveaux voisins (valeurs, objectifs, intérêts), les différents textes ou discours qui s'y rapportent ne peuvent manquer de souligner une différence de statut fondée sur la distinction entre "eux" et "nous", distinction que le terme de voisinage conforte.

Outre l'inquiétude de l'UE face aux conséquences de l'élargissement, la politique de voisinage vise à répondre, de manière unilatérale, aux demandes répétées de ses voisins orientaux (Ukraine et Moldavie) d'obtenir des accords d'association pouvant ouvrir la voie à des accords d'accession et à une adhésion à l'UE.

La PV cherche, ainsi, à mettre un terme au dialogue de sourds qui s'était instauré entre l'Ukraine qui fixait la perspective de l'adhésion comme point central dans ses relations avec l'UE et l'UE qui, en l'absence de prise de position politique claire, entretenait l'illusion d'une adhésion envisageable.

La PV répond relativement clairement à cet état de fait en proposant d'approfondir la coopération avec les nouveaux voisins et en reportant sine die la question d'une future adhésion. Pourtant, la coopération évoquée dans l'offre initiale de l'UE (Communication de mars 2003) requière des nouveaux voisins un "alignement de leur législation sur l'acquis communautaire" leur permettant de "devenir aussi proche qu'ils peuvent l'être de l'UE sans en être membre" ou, pour rependre une expression de Romano Prodi, l'accès à "tout sauf les institutions".

La PV souffre donc d'une incohérence qui est inhérente à son objet puisque son but est de faire en sorte que les voisins de l'UE ressemblent le plus possible aux Etats membres, condition assurant une efficacité optimale à la coopération économique et sécuritaire, tout en refusant de s'engager dans une perspective de nouvel élargissement.

Si les dirigeants européens considèrent que les nouveaux voisins peuvent un jour respecter l'ensemble des critères requis pour devenir membre, comment peuvent-ils justifier le refus d'une perspective d'adhésion si ce n'est pour des raisons qui tiennent à l'incertitude de l'évolution interne de l'UE et de sa place dans l'espace géopolitique mondial ?

C'est justement, à partir de cette interrogation, que les dirigeants ukrainiens cherchent une issue en faisant de la PV une politique à court terme qu'ils peuvent exploiter comme un outil pour l'obtention d'un accord d'association. Pour leur part, les dirigeants européens cherchent à contourner l'obstacle de l'adhésion en distinguant l'Europe et l'Union européenne mais aussi en dissociant l'intégration de l'adhésion. S'ils reconnaissent à l'Ukraine son identité européenne et sa possibilité de participer aux politiques publiques européennes, ils insistent sur le fait que cette identité ne conduit pas inéluctablement à intégrer les structures de l'UE posant ainsi une question simple relative à l'article 49 du traité de l'UE : est-ce que tout Etat européen satisfaisant aux critères d'adhésion peut se voir refuser l'adhésion par les Etats membres ?

Dans leurs relations avec la Biélorussie, les dirigeants européens ont à gérer une situation très différente : les autorités biélorusses ne cherchent ni à adhérer à l'UE ni à s'en rapprocher puisqu'elles refusent d'en adopter les valeurs fondamentales. L'UE est donc face à un voisin qui n'est disposé à coopérer avec elle que dans la mesure où les exigences de l'UE ne contreviennent pas aux intérêts politiques, économiques et sociaux du régime autoritaire du président Alexandre Loukachenka.

2. Le contenu de la politique de voisinage

Les grandes lignes de la politique de voisinage sont contenues dans le principal document politique rédigé sur le sujet, à savoir la Communication de la Commission européenne intitulée "L'Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud" adoptée le 11 mars 2003. Cette politique a été entérinée par le Conseil des ministres des Affaires étrangères en juin 2003 puis par le Conseil européen en décembre 2003. Depuis, la PV fait l'objet de négociations bilatérales dont le principal objectif est l'adoption de programmes d'action avec les pays concernés, celui avec l'Ukraine devant servir d'exemple.

2.1. L'offre politique

La politique de voisinage ne supplante pas le cadre actuel des relations entre l'UE et les nouveaux voisins qui, pour l'Ukraine, sont l'Accord de partenariat et de coopération (1998) et de la Stratégie commune de l'UE sur l'Ukraine (1999). Elle vise à les compléter en donnant un cadre politique et une cohérence au développement de ces relations bilatérales.

La politique de voisinage était centrée sur une offre destinée à rendre cette politique attractive notamment pour des pays qui comme l'Ukraine allaient être déçus, d'une part, d'être relégués au rang de voisins sans perspective d'adhésion et, d'autre part, de se voir intégrer à un ensemble géographique allant de l'Europe de l'Est au Moyen-Orient en passant par les pays du Maghreb refusant ainsi de considérer sérieusement la spécificité de leur identité politique et de leur situation géostratégique.

Rappelons toutefois que les dirigeants européens, dans toutes leurs communications concernant la PV, mettent l'accent sur la différenciation de traitement des pays partenaires par l'UE.

L'offre contenue dans la Communication de mars 2003 est attrayante puisqu'elle prévoie "une perspective de participation au marché intérieur européenne ainsi que la poursuite de l'intégration et de la libéralisation afin de promouvoir la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux (les quatre libertés)".

Cette offre est toutefois "subordonnée aux progrès réalisés par les pays partenaires en matière de réformes politiques et économiques". La Communication présente les principaux axes relevant de la compétence de la PV tout en laissant le soin aux programmes d'action de définir plus précisément les objectifs, leurs évaluations, les offres de l'UE et les modalités d'accès à ces offres. Les axes autour desquels s'articule la PV témoignent des préoccupations de l'UE parce qu'ils concernent principalement les questions économiques et sécuritaires :

a. Extension du marché intérieur et structures réglementaires ;

b. Relations commerciales préférentielles et ouverture du marché ;

c. Perspectives en matière de migration légale et de circulation de personnes ;

d. Intensification de la coopération en matière de prévention et de lutte contre les menaces communes pour la sécurité ;

e. Plus grande implication politique de l'Union dans la prévention des conflits et la gestion des crises ;

f. Renforcement des efforts de promotion des droits de l'homme, d'intensification de la coopération culturelle et d'amélioration de la compréhension mutuelle ;

g. Intégration aux réseaux de transports, d'énergie et de télécommunications et à l'espace européen de recherche ;

h. Nouveaux instruments de promotion et de protection des investissements ;

i. Aide à l'intégration au système commercial mondial ;

j. Assistance renforcée et mieux adaptée aux besoins ;

k. Nouvelles sources de financement.

2.2. Les ressources

Pour la réalisation de la PV, la Commission a décidé de créer, en son sein, un groupe de travail "Europe élargie" (Wider Europe Task Force - WETF). Ce groupe est chargé de développer le concept de politique de voisinage, de mener les négociations sur les programmes d'action avec les pays partenaires, et de préparer les propositions de la Commission liées à la PV. La WETF est dirigée par Michael Leigh, directeur général adjoint de la DG des Relations extérieures, qui doit rapporter au Commissaire G. Verheugen, en charge de l'élargissement et de la politique de voisinage. Elle est composée de fonctionnaires issus de la DG Relations extérieures et de la DG Elargissement qui sont mis à la disposition de la WETF tout en restant affectés à leurs services d'origine. La Commission ne crée donc pas, pour le moment, de structure distincte pour la réalisation de la PV. Un autre groupe de travail est aussi institué pour faciliter la coordination et la contribution des services de la Commission à l'égard de la PV : the Wider Europe Inter-Service Group.

Un des domaines principaux de la politique de voisinage est la coopération transfrontalière sur laquelle la Commission a émis une communication le 1er juillet 2003. Les quatre objectifs concernant cette coopération sont les suivants :

a. la promotion du développement économique et social des zones frontalières ;

b. le travail en commun pour faire face aux défis communs dans les domaines tels que l'environnement, la santé et la lutte contre le crime organisé ;

c. la garantie de frontières efficaces et sûres ;

d. la promotion d'actions locales favorisant les contacts entre les gens.

Pour la période 2004-2006, les instruments financiers existant tels que INTERREG, PHARE, TACIS, CARDS et MEDA seront utilisés mais feront l'objet d'une meilleure coordination à travers la création de programmes de voisinage.

La Commission propose d'allouer une somme de 955 millions d'euros à ces programmes. Après 2006, il est envisagé de créer un nouvel instrument de voisinage (New Neighbourhood Instrument) afin de développer les activités de coopération transfrontalière et régionale. Cet instrument doit permettre de combiner des objectifs de politique étrangère et de cohésion économique et sociale ce qui est aujourd'hui difficile en raison de la séparation des programmes à usage interne et externe à l'UE.

2.3. Les programmes d'action

Les programmes d'action (PA) sont la pièce maîtresse de la politique de voisinage. Ce sont des documents politiques et non juridiques qui définiront les principaux objectifs dans les domaines visés par la politique de voisinage. "Une fois adoptés, ils supplanteront les stratégies communes pour devenir les principaux documents exposant la politique suivie à moyen terme par l'UE dans ses relations avec les voisins". Les PA doivent définir, d'une part, les objectifs et les critères de référence de ce que l'UE attend de ses partenaires et, d'autre part, les avantages, voire les récompenses, dont peuvent bénéficier les voisins après avoir rempli ces objectifs qui seront évalués sur une base annuelle.

Les principaux domaines concernés par les PA sont les suivants :

1. la coopération politique notamment dans les domaines de la sécurité et de la prévention des conflits ;

2. les réformes économiques ;

3. les questions relatives au marché intérieur et notamment la libéralisation du commerce, la coopération dans les domaines de l'énergie et des transports ;

4. la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ;

5. le développement des réseaux d'infrastructures et des marchés de l'énergie, des transports, des télécommunications et de l'environnement ;

6. les politiques de promotion des contacts entre les gens notamment dans les domaines de l'éducation, la recherche et la culture.

Les programmes d'action sont les éléments de la PV qui assurent le retour au bilatéralisme dans les relations entre l'UE et ses nouveaux voisins parce qu'ils font l'objet de négociations.

Celles-ci sont menées de manière intensive avec l'Ukraine depuis le début de l'année 2004. Plusieurs programmes d'action dont celui avec l'Ukraine doivent, en effet, être conclus pour l'été. Le succès des négociations et des programmes d'action est pourtant subordonné à deux principes importants : l'égalité dans le processus d'élaboration et l'équité dans le processus de réalisation.

Si le premier principe semble acquis eu égard aux dernières déclarations de G. Verheugen qui indiquait que "les PA ne contiendraient aucun élément qui ne serait pas totalement approuvé par les deux parties", le second principe semble plus difficile à respecter dans la mesure où les appréciations des parties sur la question des critères de référence (benchmarks) et des engagements (commitments) diffèrent profondément.

Selon l'UE, l'accomplissement des critères de référence dans un domaine ne doit pas nécessairement conduire à l'obtention d'un avantage pour le pays partenaire et donc à un engagement précis de la part de l'UE. Le gouvernement ukrainien a fait remarqué, à plusieurs reprises, que le PA était centré sur les demandes de l'Ukraine, les actions que l'Ukraine doit mener alors qu'il incluait peu d'obligations et de promesses de la part de l'UE. Du point de vue ukrainien, le PA risque dont d'être beaucoup moins équilibré que prévu. Ainsi, la question de la libre circulation des personnes et de la libéralisation du régime des visas, présente dans la Communication de mars 2003 et discutée avec la Russie, n'est plus vraiment d'actualité pour les nouveaux voisins de l'Est.

Selon l'UE, les programmes d'action sont des documents à court terme (2/3 ans, 5 maximum) qui pourront soit être renouvelés soit débouchés sur des accords de voisinage qui intégreraient de nouveaux droits et obligations. Parmi les nouveaux voisins, l'Ukraine voit dans les PA la possibilité de transformer ses relations avec l'UE en passant d'un système de coopération à un système d'intégration : pour elle, l'objectif principal du PA est la signature à moyen terme d'un accord d'association.

3. La politique de voisinage : une évolution incertaine

La politique de voisinage suscite des désaccords entre les différentes composantes de l'Union européenne. Le 11 mars 2004, la Commission européenne a annoncé le report des négociations avec les pays concernés par la politique de voisinage afin d'intensifier le dialogue entre la Commission, le Conseil et les Etats membres.

Ce report fait suite à la critique formulée par les Etats membres, lors du Conseil des Affaires générales du 23 février 2004, à l'encontre de la Commission accusée d'outrepasser son mandat et de mener de manière peu transparente les négociations avec les nouveaux voisins sur les programmes d'action.

Dans ses conclusions, le Conseil "insiste sur l'importance d'assurer la cohérence et la coordination avec les politiques du Conseil et la cohésion avec les autres développements de politique étrangère". Parmi les Etats membres critiques, certains demandent que l'approche du nouveau voisinage opère une plus grande différenciation entre les pays de l'Est et les pays de la Méditerranée.

Selon un diplomate, chacun chercherait à soutenir son propre voisin. D'autres Etats membres expriment leur inquiétude face à une trop grande autonomisation de la Commission qui, sans l'accord du Conseil, pourrait conduire à de faux espoirs chez les voisins. D'autres espèrent encore que la Commission insistera sur la conditionnalité politique (droits de l'homme, démocratie, bonne gouvernance) dans ses négociations avec les nouveaux voisins.

Dans ce contexte de divergences, le Commissaire européen à l'élargissement, Günter Verheugen, a rappelé, dans une allocution à Bratislava le 19 mars 2004, les principaux objectifs de la PV : éviter les lignes de partage en Europe, créer un "cercle d'amis", distinguer la PV de l'adhésion, diffencier les approches selon les pays. Il a également précisé les quatre éléments de la PV qui doivent être proposés aux Etats membres à l'été 2004 :

1. un document stratégique (strategy paper) élaborant la vision contenue dans la politique de voisinage et développant les principales questions soulevées par cette politique ;

2. des rapports (country report) décrivant la situation politique, institutionnelle, économique et sociale des pays concernés par la PV ;

3. les programmes d'action (action plans) considérés comme les principaux instruments de la PV et

4. un nouvel instrument de voisinage sur la coopération transfrontalière.

Concernant la zone géographique, G. Verheugen a rappelé que l'Ukraine et la Moldavie étaient des Etats centraux et cruciaux pour la PV.

Il a indiqué que "les conditions politiques actuelles en Biélorussie rendaient difficile tout approfondissement des relations avec les autorités" mais qu'il était important d'envoyer un "message clair à la population biélorusse" concernant ses perspectives "d'intégration dans la famille européenne".

La Russie qui reste le voisin le plus important de l'Europe est traitée de manière distincte : l'accent est mis sur les accords existants et spécifiques à la Russie et aucun nouveau programme d'action n'est prévu. Rappelons, à ce sujet, que la Russie n'a pas manifesté un intérêt notable pour la PV se considérant comme un voisin à part, en raison de la particularité de sa situation géostratégique. Le Commissaire Verheugen a souligné qu'une recommandation de la Commission concernant les relations entre la PV et les pays du Caucase du Sud, qui se sont montrés très intéressés par l'initiative, était à l'étude. Tout comme l'Ukraine, la Géorgie cherche à échapper à la sphère d'influence de la Russie.

A l'approche de l'élargissement, la politique de voisinage apparaît comme un défi important en raison des enjeux qu'elle soulève sur le devenir de l'UE : quelles frontières ? quelle efficacité politique de l'Europe élargie ? quel rôle politique sur la scène internationale et sur le continent européen ?

Ces enjeux révèlent les incertitudes qui pèsent donc sur l'évolution de la PV qui dépendra de la volonté politique des Etats membres et notamment des nouveaux entrants mais aussi des développements chez les nouveaux voisins, à savoir la persistance ou non du "choix européen" et le renforcement ou non de l'indépendance politique, économique, sociale et identitaire par rapport à la Russie.

Références :

• Batt Judy, Lynch Dov, Missiroli Antonio, Ortega Martin et Triantaphyllou Dimitrios, "Partenaires et voisins : une PESC pour une Europe élargie", Cahiers de Challot, n°64, Paris, Institut d'Etudes de Sécurité de l'Union européenne, Septembre 2003.

• "L'Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud", Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Bruxelles, 11 mars 2003 [COM(2003) 104].

• "EU-Ukraine Action Plan: Unresolved Dilemna", Ukrainian Monitor, Center for Peace, Conversion and Foreign Policy fo Ukraine, Policy Paper, n°4, March 2004.

• "Paving the way for a New Neighbourhood Instrument", Communication from the Commission, Bruxelles, 1er juillet 2003 [COM(2003) 393].

• "The EU's New Eastern Neighbours: How Will the EU's New Policy Evolve?", 738th Wilton Park Conference, 1-5 March 2004.

• Verheugen Günter, "The European Neighbourhood Policy", Prime Ministerial Conference of the Vilnius and Visegrad Democracies: "Towards a Wider Europe: the new agenda", Bratislava, 19 March 2004.