Le projet de constitution européenne élaboré par la Convention sur l'avenir de l'Union européenne tente de répondre à deux grands défis : repenser l'architecture institutionnelle de l'Union afin de la rendre plus efficace en vue de son élargissement prochain ; rapprocher l'Union de ses citoyens en la rendant moins abstraite.

Dans cette perspective, les conventionnels ne pouvaient manquer de tenter d'élaborer un « espace de liberté, de sécurité et de justice » cohérent, lisible et équilibré :

• cohérent en lui donnant un cadre institutionnel et juridique unique, simplifié ;

• lisible en lui conférant des objectifs clairs ;

• équilibré entre ses trois branches car, comme l'a souligné le Commissaire européen chargé de la justice et des affaires intérieures, Antonio Vittorino, il s'agit de faire de l'Union « un espace de liberté, expression qui n'a pas de sens sans la sécurité quotidienne pour en jouir, et cette sécurité, à son tour, n'a pas de sens si elle n'est pas le fruit d'une justice équitable ».

Le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 a adopté le texte définitif du projet de constitution. Il préserve pour l'essentiel les propositions de la Convention. Le 29 octobre 2004, les chefs d'Etat et de gouvernement des vingt cinq Etats membres ont signé à Rome le traité constitutionnel.

Le projet de Constitution réorganise toute la structure institutionnelle de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, en supprimant notamment la distinction entre piliers. Un chapitre de la Constitution lui est consacré. Il distingue les politiques relatives au contrôle aux frontières, l'asile et à l'immigration, la coopération judiciaire en matière civile, la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière.

I - L'Union comme espace de liberté, de sécurité et de justice

L'article I-3, complété par l'article III-257, de la Constitution énonce que "L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures », « dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres ». L'accent est mis sur les mesures de prévention et de lutte de la criminalité, du racisme et de la xénophobie et sur l'accès à la justice [1]

Il est précisé par ailleurs que l'Union constitue cet espace : par l'adoption de mesures législatives visant, si nécessaire, à rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des Etats membres ; en favorisant la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires et par une coopération opérationnelles des autorités compétentes des Etats membres (police, douane, etc.) [2]

A – La suppression des piliers

Il revient au Traité de Maastricht d'avoir pris en compte les questions de « justice et d'affaires intérieures » et d'en avoir fait une question d'intérêt commun. Il les a cependant confiné dans un « pilier » institutionnel, le troisième pilier, qui se caractérise par la méthode intergouvernementale.

Les mesures n'étaient pas adoptées par la voie de règlements ou de directives mais par la voie de conventions. Les conventions n'avaient aucun effet direct et n'étaient souvent ratifiées par les parlements nationaux que de nombreuses années après leur signature. La règle de l'unanimité paralysait fréquemment la négociation.

Si bien qu'on a pu évoquer « l'échec du dispositif d'exception inauguré à Maastricht » [3]. Tiraillés entre leur souci de préserver leur souveraineté et leur volonté d'aboutir à une coopération produisant des effets tangibles, les Etats membres se sont entendus pour franchir une étape supplémentaire : le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, « communautarise » les politiques relatives aux visas, au contrôle aux frontières, à l'asile, à l'immigration et à la coopération judiciaire civile.

Mais la coopération judiciaire et policière en matière pénale était maintenue dans le cadre du troisième pilier. Restait à franchir le pas et à transférer la matière pénale dans le giron communautaire. C'est ce que prévoient la Constitution.

Toutes les politiques relatives à la coopération judiciaire et policière ainsi qu'à l'asile, à l'immigration et au franchissement des frontières sont rassemblées dans un cadre juridique commun consacré à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Mais le fait de disposer d'un cadre institutionnel unique ne signifie pas que les procédures devraient être appliquées d'une manière identique. Le projet de Constitution maintient, dans certains domaines, et singulièrement dans le domaine pénal, à maintenir une certaine spécificité.

Il existe donc une procédure législative ordinaire : l'adoption par la loi-cadre ou la loi européenne de mesures à la majorité qualifiée et codécision du Parlement européen. Des exceptions subsistent : dans certains domaines sensibles, le Parlement n'est qu'informé ou consulté et/ou la procédure de l'unanimité est maintenue.

B – La compétence des institutions de l'Union

[4]

Dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le Conseil européen – qui réunit les chefs d'Etat et de gouvernement – définit les orientations stratégiques tant en matière législative qu'en matière opérationnelle.

Le Conseil des ministres, outre ses fonctions traditionnelles, se voit confier la tâche d'adopter des règlements européens pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des Etats membres ainsi qu'entre eux et ceux de la Commission.

Il se voit également conférer le pouvoir, en collaboration avec la Commission, d'adopter des règlements ou des décisions établissant des mécanismes permettant une « évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre, par les autorités des Etats membres » des politiques en matière de liberté, de sécurité et de justice. [5]

Le Parlement européen de même que les parlements nationaux sont informés de cette évaluation. Ces derniers peuvent participer aux mécanismes d'évaluation ainsi qu'au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust.

Les parlements nationaux veillent à l'égard des propositions et initiatives législatives présentées en matière de coopération judiciaire pénale et de coopération policière au respect du principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application de ce principe.

La Commission exerce sa fonction traditionnelle de gardienne des traités et, plus généralement, de "l'intérêt général européen". Sauf exception [6], elle dispose du monopole de l'initiative législative.

La Cour de justice des Communautés européennes exerce une compétence de droit commun.

II – Les politiques de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration et la coopération judiciaire civile

On peut rapprocher les politiques en matière de contrôle des frontières, d'asile et d'immigration et la coopération judiciaire en matière civile car elles se caractérisent dans le projet de Constitution par une spécificité moins grande que la coopération judiciaire pénale et la coopération policière.

Pour autant, dans le projet de constitution, ils figurent dans deux sections distinctes, pour des raisons de lisibilité évidentes.

A – Le contrôle des frontières, l'asile et l'immigration : vers des politiques communes

Le projet de Constitution n'introduit pas de bouleversement mais fait de la question des visas, du franchissement des frontières, de l'asile et de l'immigration des politiques communes.

Le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les Etats membres, y compris sur le plan financier, est consacré tant pour l'asile que pour l'immigration et le contrôle aux frontières [7].

1 – Le contrôle aux frontières

[8]

Le principe d'une absence de contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures et d'un contrôle efficace lors du franchissement des frontières extérieures est rappelé. La loi ou la loi-cadre permettra en particulier d'établir des mesures nécessaires à l'établissement d'un système intégré de gestion des frontières extérieures de l'Union. Cette nouvelle base juridique devrait permettre la mise en œuvre d'unités communes de gardes frontières.

L'objectif d'une « politique commune de visas » est affirmé : les dispositions figurant dans le traité d'Amsterdam – très détaillées – sont donc simplifiées et tiennent dans cette formule unique.

2 – L'asile

[9]

Le projet introduit dans la Constitution la notion de système européen commun d'asile préconisé par les chefs d'Etat et de gouvernement à Tampere (15-16 octobre 1999). Afin d'établir ce système commun, le Conseil des ministres adoptera des règles relatives à :

• un « statut uniforme d'asile » valable dans toute l'Union ;

• un « statut uniforme de protection subsidiaire » pour les ressortissants des pays tiers qui, sans obtenir l'asile européen, ont besoin d'une protection internationale ;

• un système commun visant une protection temporaire des personnes déplacées en cas d'afflux massif.

La politique commune concerne également les règles de procédure communes (et notamment celle de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile ; normes relatives aux conditions d'accueil). La Constitution prévoit expressément que cette politique commune doit respecter les conventions internationales en vigueur et notamment la convention de Genève du 28 juillet 1951.

3 – L'immigration

[10]

Les bases juridiques figurant dans l'actuel traité couvrent l'intégralité du domaine de l'immigration, étant entendu que les Etats membres conservent leur compétence pour fixer les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers sur leur territoire.

Le projet de Constitution fixe l'objectif d'une politique commune ainsi que celui d'un « traitement équitable des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans les Etats membres et une prévention et une lutte renforcée contre l'immigration illégale et la traite des êtres humains ».

B – La coopération judiciaire civile : un statu quo décevant

La coopération judiciaire civile est sans aucun doute la composante la moins visible de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elle est, il est vrai, beaucoup moins médiatique que la coopération judiciaire pénale qui marque les esprits lorsqu'elle s'attache à lutter contre le trafic de drogue, la pédopornographie ou le terrorisme. Elle est également moins polémique dans sa mise en œuvre que les politiques en matière d'asile ou d'immigration.

Pourtant, elle touche au cœur même de l'Europe des citoyens puisqu'elle concerne la justice du quotidien : celle des relations familiales, du recouvrement des créances, des mesures de protection des enfants, etc. Elle concerne également les entreprises qui, de plus en plus, sont confrontées à des litiges commerciaux transfrontaliers.

C'est pourquoi on ne peut que regretter que si peu de progrès ait été réalisé en matière de coopération judiciaire civile. Le projet de constitution ne consacre qu'un unique article à cette question. On ne peut s'empêcher de penser à la lecture des compte-rendus des travaux du groupe de travail de la Convention consacré à l'espace de liberté, de sécurité et de justice que le domaine de la coopération judiciaire civile a donné lieu à bien peu de réflexions. Du reste, le rapport final du groupe n'y consacre que quelques lignes et l'essentiel de la réflexion semble avoir porté sur le pénal. [11]

1 – Une coopération fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle

Pour l'essentiel, l'évolution concerne l'introduction de la notion de reconnaissance mutuelle. Le projet de Constitution prévoit en effet que « L'Union développe une coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière, fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires ». Ce faisant, il consacre la volonté exprimée par les Chefs d'Etat et de gouvernement qui, lors du Conseil de Tampere [12], ont souhaité qu'elle devienne « la pierre angulaire » de la coopération judiciaire.

La coopération judiciaire en matière civile se fonde donc sur l'idée que toute décision, qu'elle émane d'un tribunal ou d'une instance équivalente d'un Etat membre, doit être reconnue et exécutée dans un autre Etat membre comme s'il s'agissait d'une décision nationale.

Le principe de reconnaissance mutuelle rend possible la circulation sans obstacle des décisions de justice.

Pour le reste, le traité n'introduit pas de modifications essentielles. Le projet de Constitution prévoit la possibilité d'adopter des mesures de rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres, sur des aspects nouveaux :

a) un niveau élevé d'accès à la justice ;

b) le développement des méthodes alternatives de résolution des litiges ;

c) un soutien à la formation des magistrats et des personnels de justice.

2 – Le cas particulier du droit de la famille

Le droit de la famille est un domaine hautement sensible et de nombreux Etats membres sont restés très soucieux de conserver le plus de marge de manœuvre possible dans cette matière où les particularismes nationaux sont nombreux. La confiance mutuelle est encore peu développée et chacun est persuadé que son système est le meilleur. Surtout, chacun se demande si le système judiciaire des autres Etats membres est capable d'apporter des garanties suffisantes au justiciable, en particulier lorsque ce justiciable est un enfant.

C'est sans doute ce qui explique que la négociation du règlement sur la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale ait duré plus de trois ans (du mois de juillet 2000 au mois d'octobre 2003). Ce blocage a été très largement accentué par la méthode de l'unanimité.

Or, en la matière, les Etats membresn'ont pas réussi à s'accorder et ont maintenu une dérogation pour les mesures relatives au droit de la famille, qui ne pourront être adoptées qu'à l'unanimité après consultation du Parlement. Seul bémol : à l'unanimité également, le Conseil des ministres, sur proposition de la Commission, pourra adopter une décision déterminant les domaines du droit de la famille susceptibles d'être adoptés par la procédure législative ordinaire.

C – Les procédures

La Commission détiendra le monopole de l'initiative législative. Elle n'a même plus l'obligation d'examiner les propositions venant des Etats membres, comme cela figure dans l'actuel traité.

Toutes les mesures sont adoptées par la loi ou la loi-cadre et par la procédure législative ordinaire. La seule exception concerne les mesures d'urgence en cas d'afflux massif de réfugiés pour lesquelles le Parlement européen est seulement consulté.

La majorité qualifiée est d'application générale sauf s'agissant du droit de la famille.

III – La coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière : l'évolution la plus remarquable

Le législatif et l'opérationnel sont clairement distingués afin d'éviter que ce dernier ne soit laissé pour compte. Cette volonté apparaissait d'ailleurs clairement dans le rapport final du groupe de travail de la Convention qui qualifiait cette distinction de « règles d'or ».

Pourtant, le sénateur Hubert Haenel, membre de la Convention et ayant participé activement à la réflexion sur l'espace judiciaire européen, estime que « ce sujet n'a été que peu évoqué par les membres du groupe de travail de la Convention ». Comme lui, on ne peut qu'être frappé par le décalage entre les progrès opérés sur les aspects normatifs et la faiblesse des articles consacrés au volet opérationnel.

A – Le domaine législatif

Le projet de Constitution, prévoit que, comme la coopération judiciaire en matière civile, « la coopération judiciaire en matière pénale dans l'Union est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires et inclut le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres » dans le domaine de la procédure pénale, du droit pénal matériel et de la coopération policière [13].

Par ailleurs, l'accent est mis sur la prévention puisqu'un article spécifique prévoit que la loi ou la loi-cadre permettra d'établir des mesures destinées à encourager et appuyer l'action des Etats membres dans le domaine de la prévention du crime, sans toutefois que ces mesures ne puissent comporter un rapprochement des législations des Etats membres.

1 - La procédure pénale

Afin de faciliter la reconnaissance mutuelle ainsi que la coopération judiciaire et policière, la loi ou la loi-cadre pourra établir des règles minimales de procédure pénale. Le projet de Constitution fournit une liste non exhaustive de ces règles : admissibilité mutuelle des règles de preuves ; droit des personnes dans la procédure pénale ; droit des victimes de la criminalité. Le Conseil des ministres peut décider, à l'unanimité, d'élargir le domaine d'intervention de l'Union dans cette matière.

Ces dispositions présentent un intérêt majeur car l'exécution automatique des décisions dans un autre Etat membre comme la collaboration entre les autorités compétentes supposent une confiance réciproque qui ne peut naître que du rapprochement des procédures applicables.

2 - Le droit pénal matériel

S'agissant du droit pénal de fond, le Conseil pourra adopter des règles minimales relatives à la définition des infractions et des sanctions pénales. C'est donc d'une harmonisation du droit pénal des Etats membres qu'il s'agit.

La compétence de l'Union dans ce domaine est déterminée de façon quelque peu complexe. Les infractions pouvant faire l'objet d'une harmonisation doivent :

soit répondre à des critères :

• lorsque l'infraction en question est à la fois particulièrement grave et revêt une dimension transfrontière ;

• lorsque le rapprochement de normes de droit pénal s'avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efficace d'une politique de l'Union dans un domaine ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation (le groupe de travail a évoqué la falsification de l'euro, la protection des intérêts financiers de l'Union, etc.)

soit figurer sur une liste : terrorisme, traite des êtres humains et exploitation sexuelle des femmes et des enfants, trafic illicite de drogues, trafic illicite d'armes, blanchiment d'argent, corruption, contrefaçon de moyens de paiement, criminalité informatique et criminalité organisée. Cette liste peut être élargie par une décision européenne prise à l'unanimité par le Conseil après approbation du Parlement européen.

Qu'il s'agisse du droit pénal de fond ou de la procédure pénale, il existe une clause de sauvegarde. En effet, lorsqu'un Etat membre estime qu'un projet de loi-cadre européenne porterait atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que le Conseil européen soit saisi afin qu'il tranche. Après discussion et dans un délai de quatre mois, le Conseil peut décider de demander à la Commission ou au groupe d'Etats membres à l'origine de l'initiative de présenter un nouveau projet. L'acte initialement proposé est réputé non adopté.

3 - La coopération policière

Afin de développer une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des Etats membres, des mesures législatives peuvent être prises portant sur la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations ; un soutien à la formation de personnel ; les techniques communes d'enquête concernant la détection de forme graves de criminalité organisée [14].

B – Le domaine opérationnel

1 – Le Comité permanent

Le traité constitutionnel prévoit l'institution, au sein du Conseil des ministres, d'un comité permanent chargé d'assurer la « promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure » [15].

On a souvent reproché à la coopération en matière de justice pénale et d'affaires intérieures de manquer d'efficacité et de lisibilité en raison de la superposition de groupes divers et variés. Ce comité permanent est appelé à remplacer l'actuel comité « dit de l'article 36 » qui, en plus de son rôle de coordination, formule des avis à l'intention du Conseil et contribue à la préparation de ses travaux. Cette fonction législative peine à trouver une véritable justification alors qu'existent des groupes d'experts qui discutent, dans leurs détails les plus techniques, les mesures et un COREPER au sein duquel les ambassadeurs préparent les Conseils des ministres.

Désormais, le comité permanent se concentrera sur sa fonction opérationnelle afin de coordonner et de superviser toute la gamme des activités opérationnelles en matière de police et de sécurité (coopération policière, protection civile, collaboration Eurojust-Europol, etc.). Le Parlement européen et les parlements nationaux sont tenus informés de ses travaux.

2 - Europol

L'Office européen de police a été créé par une Convention du 26 juillet 1995, entrée en vigueur le 1er octobre 1998. Cet organisme, dont le siège est à La Haye, n'est pour l'heure en rien une police européenne, mais a pour l'essentiel une fonction d'échange et d'analyse de renseignements et d'appui aux enquêtes menées par les services nationaux compétents.

Le projet de Constitution a pour mérite de simplifier les dispositions relatives à Europol en définissant sa mission : « appuyer et renforcer l'action des autorités policières et des autres services répressifs des Etats membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention et la lutte contre la criminalité grave affectant deux ou plusieurs Etats membres, le terrorisme et les formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union », ainsi que la lutte contre ceux-ci [16].

Néanmoins, la Constitution n'institue pas une police européenne disposant de pouvoirs d'enquête. La structure, le fonctionnement, le domaine d'action d'Europol sont renvoyés à la loi européenne qui pourra inclure parmi les tâches incombant à Europol la réalisation d'enquêtes, « menées conjointement avec les autorités compétentes des Etats membres ou dans le cadre d'équipes conjointes ». Ces actions doivent être menées en liaison et avec l'accord des autorités du ou des Etats membres dont le territoire est concerné. Il est bien précisé que l'application de mesures de contrainte relève exclusivement des autorités nationales compétentes. Par ailleurs, une loi ou une loi-cadre européenne fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentes des Etats membres peuvent intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci, ces dispositions étant adoptées par le Conseil à l'unanimité [17].

Ce développement soulève la question du contrôle des activités d'Europol. Le principe d'un contrôle par le Parlement européen auquel sont associés les parlements nationaux est posé mais, là encore, les modalités sont renvoyées à la loi européenne.

Surtout, cet embryon de police ne sera pas contrôlé par un parquet européen, seule une collaboration avec Eurojust étant évoquée, tandis que la création d'un véritable parquet est tout juste envisagée.

3 – Eurojust et le Parquet européen

La Commission, appuyée par le Parlement européen, a appelé à plusieurs reprises à la création d'un véritable parquet européen.

Cette position s'inspire notamment des travaux menés en 1997 sous la direction du Professeur Mireille Delmas-Marty. Cette étude, le Corpus juris, jette les bases d'un parquet européen collégial organisé autour d'un procureur général européen, responsable devant le Parlement et la Cour de justice des Communautés européennes.

Ce débat ancien a toujours provoqué de fortes réticences de la part de la grande majorité des Etats membres. Si bien qu'en lieu et place d'un parquet européen, le Conseil européen de Tampere a décidé de la création d'une Unité européenne de coopération judiciaire : Eurojust.

Cette unité, effectivement instituée le 6 mars 2002, est composée de procureurs, magistrats ou officiers de police « ayant des compétences équivalentes ». Elle ne dispose pas de pouvoirs opérationnels mais a pour rôle de favoriser la coopération entre les autorités compétentes en matière de poursuites et d'enquête. Elle peut notamment demander aux Etats membres d'entreprendre une enquête sur des faits précis. Eurojust est « constitutionnalisé » puisque son rôle est rappelé à l'article III-273 : sa mission est « d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs Etats membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les autorités des Etats membres et par Europol ». Ses structures, son fonctionnement et son domaine d'action sont déterminés par al loi européenne.

Le projet de Constitution ne donne pas de pouvoirs opérationnels à Eurojust mais prévoit que l'Unité pourra se voir confier par une loi européenne la possibilité de déclencher des poursuites pénales qui seront conduites par les autorités nationales compétentes ou de coordonner ces poursuites pénales pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Des limites à cette action sont néanmoins incluses dans le texte puisqu'il est expressément prévu que « les actes de procédure judiciaire sont accomplis par les agents nationaux compétents ».

On est donc loin d'un parquet européen dont l'éventuelle création a soulevé de vives oppositions parmi les conventionnels. Le groupe de travail sur l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice conclut dans son rapport final qu'il « ressort des travaux du groupe que, sur cette question, les avis des membres sont partagés ». Aucun accord n'a donc pu être dégagé : on pouvait craindre le pire.

Le projet de Constitution contient malgré tout un article consacré au Parquet européen. On doit pour cela rendre hommage à la France dont la position a évolué sur ce point et qui a présenté, conjointement avec l'Allemagne, une position commune appelant à introduire des dispositions visant à la création d'un parquet européen « élaboré par étapes à partir d'Eurojust, pour passer peu à peu de simples pouvoirs de coordination à des pouvoirs de déclenchement de procédures d'enquête, de direction de celles-ci et d'évocation d'affaires ».

Une loi européenne pourra donc instituer à partir d'Eurojust un Parquet européen. Cependant, les chefs d'Etat et de gouvernement ont encore restreint le texte proposé par les conventionnels puisqu'à l'origine, le parquet européen avait pour mission de combattre la « criminalité grave ayant un caractère transfrontière ainsi que les infractions portant atteinte aux intérêts de l'Union ». L'article III-274 prévoit la possibilité de créer un parquet européen uniquement pour combattre les infractions portant gravement atteinte aux intérêts financiers de l'Union.

Il pourra rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et les complices de ces infractions. Il exercera l'action publique devant les juridictions compétentes des Etats membres.

Une attention toute particulière devra naturellement être portée au statut des membres de ce futur Parquet ainsi qu'aux règles applicables en termes de procédure et de contrôle juridictionnel. Ces dispositions auront une importance majeure non seulement en terme d'efficacité de l'institution mais également de liberté pour le justiciable. Elles dépendent également d'une loi européenne adoptée à l'unanimité.

C – Les procédures

C'est dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière que les particularités de la procédure législative persistent. Si, comme dans les autres domaines, le Conseil européen fixe les orientations stratégiques, la Commission n'a pas le monopole de l'initiative législative qu'elle partage avec les Etats membres : désormais, les initiatives pour être recevables doivent émaner soit de la Commission soit d'un quart des Etats membres au moins.

Par ailleurs, toutes les mesures relatives à la coopération en matière pénale sont adoptées par la loi ou la loi-cadre et par la voie législative ordinaire. La majorité qualifiée s'applique désormais très largement. Des exceptions persistent néanmoins s'agissant des mesures relatives à :

• l'adoption de règles minimales relatives à la définition des infractions et des sanctions pénales lorsqu'elles ne relèvent pas de la criminalité particulièrement grave et ne présentent pas de caractère transfrontière ou qu'elles ne figurent pas sur la liste des domaines de criminalité fournie à l'article III-172. Le Conseil peut donc, à l'unanimité uniquement, élargir la liste des domaines de criminalité ;

• l'adoption de règles minimales relatives à la définition des infractions ou des sanctions pénales lorsque le rapprochement de normes de droit pénal s'avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efficace d'une politique de l'Union dans un domaine ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation ;

• l'adoption de règles minimales de procédure pénale autres que celles énumérées au paragraphe 2 de l'article III-171 (admissibilité mutuelle des règles de preuves ; droit des personnes dans la procédure pénale ; droit des victimes de la criminalité)

• la création du Parquet européen ;

• la coopération policière opérationnelle ;

• l'intervention des autorités de police sur le territoire d'un autre Etat membre

Le projet de Constitution institue un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice :

• visant, si nécessaire, à rapprocher les législations nationales ;

• favorisant la confiance mutuelle, en particulier sur la base de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires ;

• par une coopération opérationnelle des services de police, services des douanes et autres services spécialisés dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales.

Pour autant, les progrès les plus importants ne figurent qu'en germe dans le projet de Constitution : élargissement des pouvoirs d'Eurojust, création d'un Parquet européen, extension des compétences d'Europol, adoption des mesures en matière de droit de la famille à la majorité qualifiée, etc.

Ces avancées ne deviendront réalité que si une véritable volonté politique se fait jour.

La coopération renforcée, telle qu'elle est prévue par le projet de Constitution, paraît la seule voie possible. Les Etats membres les plus motivés non seulement ne doivent pas être ralentis par les autres mais doivent montrer la voie. C'est ainsi qu'est née la monnaie unique européenne. Dans le domaine qui nous intéresse, les accords de Schengen, limités d'abord à certains Etats, ont rendu possible une véritable libre circulation des personnes et une coopération judiciaire et policière plus efficace ; ils sont désormais partie de l'acquis communautaire.

L'Italie et l'Espagne ont récemment signé un accord en vue de l'établissement d'un espace judiciaire entre les deux pays. L'Allemagne et la France ont entrepris la mise en place d'un casier judiciaire commun.

Gageons que les pays fondateurs sauront s'unir pour faire franchir une étape majeure à l'Europe de la justice et du droit et qu'ils sauront également convaincre certains des nouveaux venus d'être, avec eux, à l'avant-garde [18].