1. Des trajectoires divergentes dans la réforme des systèmes de retraite européens

La comparaison entre les diverses réformes des retraites en Europe nous permet de répondre (partiellement) aux questions proposées dans la première partie de cet article. Tout d'abord, l'étude des innovations introduites en France, en Italie, en Suède et au Royaume Uni, nous permet d'affirmer qu'il n'y a pas de convergence quant à la politique des retraites (politics) dans les différents modèles sociaux. La réforme des retraites (et de l'Etat providence dans son ensemble) est typiquement path-dependent. La conception institutionnelle héritée du passé – les points de départ - force les interlocuteurs principaux à agir avec une marge de manœuvre réduit. Les mécanismes politiques et institutionnels du passé influencent largement la position des interlocuteurs et le contenu des décisions politiques nouvelles. Notre recherche est focalisée sur le premier

point et surtout sur le rôle des organisations ouvrières dans la réforme.

Combien de régimes des retraites en Europe ?

En ce qui concerne les divers régimes sociaux, il y a plusieurs typologies proposées dans la littérature contemporaine (les plus importants sont résumés dans le tableau 1).

Tab.1. Les Régimes Sociaux et le rôle des syndicats dans le processus de policy-making.

Quant au système des retraites, la classification reprise par Bonoli (2000), et par la suite enrichie par Marier (2001), semble la plus utile. Ces auteurs ont proposé la distinction entre modèles Bismarckiens et Beveridgiens sur la base de leurs caractéristiques institutionnelles (prestations, modes de financement, etc.). Dans l'ensemble des règles institutionnelles, le type d'administration des régimes joue un rôle décisif pour l'interaction entre acteurs politiques et sociaux. Dans le premier cas (modèle Bismarckien), la gestion de ces programmes est basée sur un mélange de responsabilités entre l'Etat et les intérêts organisés (administration sociale). Dans le deuxième cas (modèle Beveridgien), les systèmes sont administrés par l'Etat, et les partenaires sociaux n'ont pas de rôle gestionnaire (administration étatique). L'étude réalisée démontre que le rôle joué par les partenaires sociaux dans la gestion des prestations pour les plus âgés a représenté une source principale de pouvoir et de légitimation.

Ainsi, les systèmes de retraite dans le sentier tracé par Bismarck (France et Italie) ont été réformés à travers l'interaction entre les acteurs politiques et sociaux. Quand les syndicats des salariés sont extrêmement impliqués dans l'administration des régimes de retraite (démocratie sociale), ils sont d'habitude impliqués aussi dans les processus de réforme. Leur participation dans le policy-making et leur consensus (ou au moins leur accord passif) est la condition sine qua non pour l'introduction de changements. Quand les gouvernements ont essayé de le faire sans le mouvement ouvrier, ils ont été forcés à retirer les propositions de réforme (c'est le cas de la proposition du Gouvernement Juppé en France et du projet Berlusconi en Italie).

En revanche, les systèmes de protection sociale liés à la trajectoire Beveridgien (administration étatique) ont montré un rôle beaucoup plus marginal pour le mouvement ouvrier. Au Royaume-Uni et en Suède, les organisations syndicales n'ont pas joué un rôle décisif. Dans les deux pays, l'arène parlementaire était l'endroit principal pour introduire des innovations, et les partis politiques étaient les interlocuteurs clés. Ce qui distinguent les deux sentiers de réforme (en Suède et en Grande Bretagne) est la stratégie adoptée par les décideurs politiques. Tandis qu'en Suède, les décideurs politiques ont adopté une stratégie consensuelle à travers des négociations parlementaires, au Royaume-Uni le gouvernement a adopté une stratégie conflictuelle directe pour imposer des innovations (parfois radicales) même contre l'opinion des partenaires sociaux [3].

Une telle distinction entre les modèles des retraites a été décisive pour mieux comprendre le rôle du mouvement ouvrier dans les processus de réforme actuels. De plus, l'analyse d'autres sources de pouvoir du mouvement syndical dans les pays étudiés semble particulièrement intéressante (tab.2).

Premièrement, le rôle du mouvement ouvrier dans le réseau des retraites n'est pas relié au taux de syndicalisation (densité syndicale) mais à la couverture syndicale. Les mouvements ouvriers caractérisés par la densité syndicale la plus basse en Europe (France) ont été les défenseurs les plus puissants des droits sociaux comme cela a été démontré par la protestation massive et le retrait du projet de réforme proposé par le Gouvernement Juppé en 1995. De plus, le plus haut taux de syndicalisation en Europe (en Suède) n'a pas été suffisant pour garantir aux représentants des salariés un rôle principal dans le processus de réforme commencé en 1984 et terminé en 2001 [4]. Cette supposition est aussi valide en ce qui concerne la tendance de la densité syndicale.

Tab.2. Ressources d'organisation des syndicats dans les différents pays.

La couverture syndicale (c'est-à-dire l'index qui représente le rapport entre les ouvriers qui sont couverts par la négociation syndicale, même s'ils ne sont pas syndiqués, et la population active générale), par contre, semble légitimer, les représentants syndicaux. Selon les suppositions proposées par Boeri, Brugiavini et Calmfors (2002), nous pouvons affirmer que le pouvoir des syndicats dépend de leur représentativité. La France représente l'exemple le plus impressionnant : malgré une densité syndicale très basse, les confédérations ont eu une position de force dans le processus de réforme (tab.2). Je suppose qu'un tel facteur (la couverture syndicale) est une source décisive de légitimation de même que les ressources institutionnelles liées à la gestion des régimes de prévoyance.

Troisièmement, le rôle du mouvement ouvrier dans ce processus semble beaucoup lié au 'seniority bias' (préjuge d'ancienneté) dans les organisations syndicales. Lorsque les membres non-actifs (et parmi eux les retraités) ont un très fort impact sur la composition des syndiqués, les confédérations retrouvent une formidable source symbolique et idéologique de légitimité pour agir dans le secteur de l'assurance vieillesse. Le mouvement italien, défini comme le 'syndicat des retraités', est l'exemple d'un système consensuel où les leaders ouvriers ont bloqué le projet de réforme élaboré unilatéralement par le Gouvernement Berlusconi et, dans une autre situation, ont été les co-décideurs de la Réforme Dini [5] (Natali, 2002). De plus, leur rôle semble être relié à leur capacité à mobiliser leurs inscrits, ainsi que l'opinion publique, en faveur ou contre les propositions de réforme.

Le cas suédois montre, à son tour, le paradoxe d'une organisation de salariés très forte qui a essentiellement focalisé son activité sur la défense des droits sociaux des employés. La part des non-actifs dans les inscrits est la plus basse de tous les pays étudiés (15% des membres). De plus, les retraités font partie des organisations (en dehors des syndicats traditionnels) particulièrement fortes et de plus en plus représentées dans le policy-making des retraites. Elles représentent un défi énorme, actuel et futur pour les organisations ouvrières traditionnelles.

Toutes ces données montrent, donc, des sentiers d 'innovation différents dans chaque modèle. La logique de la reforme, la stratégie adoptée par les décideurs politiques et le rôle des divers interlocuteurs sont déterminés par le point de départ institutionnel. Finalement, en ce qui concerne l'existence d'une convergence entre la politique des retraites dans les divers modèles, on peut conclure qu'il y a toujours des cheminements divergents. La distinction entre les familles de systèmes de protection sociale est utile pour décrire les sentiers de réforme et suggère que les institutions passées continuent à influencer la politique de pension pour longtemps (Boeri, 2000). Pas seulement le contenu, mais la logique du processus de réforme aussi sont influencés par ces racines.

2. Convergence entre les divers systèmes de retraites ? La Méthode Ouverte de Coordination est-elle une solution efficace ?

L'existence de telles différences de contenu et de processus (ainsi que la forte stabilité de l'Etat providence national) a favorisé le développement d'une approche timide au niveau européen sur les politiques sociales. Les institutions européennes ont pris en compte deux objectifs divergents. D'un coté, la nécessité de cordonner les divers systèmes en garantissant le haut niveau des droits sociaux et la compétitivité du modèle européen face à l'insuffisance de l'action nationale. De l'autre, le respect des diversités et du rôle pivotal des Etats membres. L'harmonisation des ces perspectives est-elle possible ?

Dans les milieux scientifiques et politiques, plusieurs acteurs ont proposé la diffusion des résultats des diverses expériences nationales comme l'instrument indispensable pour mieux répondre aux défis actuels de l'Etat Providence (Schludi, 2003). En particulier, les institutions européennes ont proposé divers instruments pour une meilleure coopération entre les pays membres. La 'méthode ouverte de coordination' (MOC), lancée par le Conseil européen de Lisbonne en 2000, a été définie comme la plus prometteuse. Elle est un processus d'apprentissage, lié à l'interaction entre plusieurs acteurs (politiques ou non), qui inclut : la définition des objectifs communs, le transfert des résultats des expériences nationales (au sein du Conseil), et enfin l'évaluation des progrès des Etats membres (Taló, 2001). Cette méthode a été mise en place pour divers secteurs des politiques sociales : emploi, recherche, éducation, protection sociale, etc. Les avantages les plus importants sont entre autres :

• le développement de la coordination et de la compatibilité (plutôt que l'harmonisation) des régimes nationaux par des instruments décisionnels souples et supplémentaires (plutôt qu'alternatifs) à la méthode communautaire classique (sans la nécessité d'introduire des réformes institutionnelles radicales) ;

• ouvrir de plus en plus les institutions communautaires à la contribution des acteurs sociaux, économiques (société civile), politiques et institutionnels qui ont un bagage très riche de connaissance technique, et donc augmenter le taux de démocratisation (fonctionnel plutôt qu'universel) de l'Union ;

• favoriser l'intervention de l'Union dans des domaines traditionnellement sous la responsabilité de l'Etat membre ;

• intensifier l'échange des expériences meilleures (best practice) entre les pays membres (Dehousse, 2003).

Après la définition des effets potentiellement positifs, il semble nécessaire d'évaluer les avantages réels de cette approche et ces limites concrètes (autrement dit son efficacité). L'analyse de l'application de la MOC pensions et la comparaison avec l'impact d'autres organisations internationales dans le débat national (en particulier de l'OCDE) seront les outils mis en place pour un jugement partiel mais également systématique.

Le développement de la MOC pensions

Après le Conseil européen de Lisbonne en 2000, le Comité pour la Politique Economique (Economic Policy Committee) réalisa le premier pas vers la définition de mots clés pour la réforme des retraites. Il publia en novembre 2000 le premier rapport sur les effets du vieillissement de la population européenne sur la stabilité (financière) des régimes des retraites. D'autres documents furent, de suite, proposés par le Comité pour la protection sociale (SPC), et grâce à l'impulsion des Conseils européens de Stockholm et Göteborg, par le EPC et le SPC. Par conséquent, les 'financiers' et les 'sociaux' devaient collaborés pour définir des buts généraux. Leur rapport conjoint proposé en novembre 2001 a eu pour but de favoriser le développement par les Etats membres de stratégies nationales particulières. Elles devaient être, en tout cas, le résultat d'un processus d'apprentissage commun (Schludi, 2003 ; Berghman et Okma, 2002). Finalement, des mécanismes pour l'échange d'informations et d'expériences nationales ont été mises en place, à travers la définition d'objectifs partagés, de plans nationaux de stratégie, de rapports rédigés par chaque pays sur les avancements produits, etc.

Divers auteurs ont souligné les limites décisives de cette approche et, au contraire, les éléments positifs et potentiellement capables de favoriser la coordination de politiques de retraite. D'une part, la MOC pensions a démontré une approche encore plus souple que les mécanismes adoptés dans d'autres secteurs de la politique sociale (par exemple les politiques pour l'emploi). D'autre part, elle a proposé des dates limites pour l'activité d'apprentissage et de transfert continu (iterative learning process) qui promettent de réaliser une pression morale sur les membres de l'Union. Une pression, enfin, équilibrée entre objectifs économiques et sociaux.

Ces caractéristiques montrent, selon nous, un potentiel tout à fait intéressant en ce qui concerne ces effets cognitifs (Schludi, 2003). Cette méthode a entamé une action de catalyseur d'informations sur les objectifs et la logique des processus de réforme des retraites. L'individuation de buts partagés, la définition (potentielle) d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs, et l'application de mécanismes pour l'échange de la connaissance technique entre les pays sont (et seront de plus en plus) décisifs pour la coordination d'une politique où la responsabilité ultime des choix resterai au niveau national.

En revanche, l'impact normatif reste réduit pour le présent et pour l'avenir. La pression sur les pays membres est seulement morale. La MOC pensions est caractérisée par l'absence totale de recommandations strictes, de sanctions et de mesures contraignantes en général (Hemerijck, 2002). Donc, la possibilité d'une convergence entre les divers systèmes des retraites semble particulièrement limitée. Finalement, les procédures mises en place ont eu un caractère horizontal, pluraliste et décentralisé (Dehousse, 2003).

L'impact de l'action de l'UE et d'autres organisations internationales

Le potentiel et les limites de la MOC pension peuvent être mieux compris par la comparaison entre diverses organisations internationales. Leur impact et l'efficacité de leur action peuvent aider la compréhension du rôle présent et futur de la coordination au niveau européen.

Plusieurs auteurs ont déjà produit des études sur les effets de l'action de l'Union comparés avec ceux de l'OCDE (Armingeon, 2003 ; Schludi, 2003). Ils soulignent, tout d'abord, l'innovation liée à la méthode ouverte de coordination. Les actions de l'UE et de l'OCDE, en proposant des modèles idéaux et l'évaluation des réformes introduites au niveau national, suivent des approches divergentes.

Premièrement, l'OCDE donne d'habitude des modèles 'optimales', précis et cohérents à suivre tandis que l'Union européenne est plus sensible aux différences nationales et au risque d'une généralisation des succès nationaux. Par exemple, la publication d'études économiques (economic surveys) par divers pays a proposé des objectifs standardisés pour un modèle idéal des retraites : l'augmentation généralisée de l'âge de la retraite, et l'introduction de fonds de pensions privés basés sur le mécanisme de capitalisation.

Deuxièmement, l'OCDE a montré dans les dernières années un système cohérent de propositions, tandis que l'Union Européenne a mis en place des mécanismes d'apprentissage ouverts à plusieurs contributions et idées. Si, comme j'ai supposé dans la première partie de l'article, la logique de la réforme de l'Etat Providence en général et des retraites en particulier, dépend de l'héritage institutionnel, on peut apprécier cette cohérence comme une limite plutôt que comme un aspect positif de l'action des organisations supranationales.

Enfin, en ce qui concerne l'impact normatif de ces organisations, on peut dire que l'OCDE, comme l'Union Européenne, a démontré une efficacité réduite des recommandations sur le processus de réforme à l'intérieur des pays membres. Les critiques proposées ne sont pas liées à des sanctions efficaces et donc ne produisent pas une pression sur le fonctionnement du réseau des retraites. Cet impact dépend de la concordance entre les propositions générales de l'organisation et les idées, les valeurs, et le contexte institutionnel de chaque pays.

Référence :

• Armingeon K. (2003): "OECD and national welfare state development", COSTA15 Programme, forthcoming;

• Berghman J. et Okma K.G. (2002): "Vers une nouvelle architecture de la protection sociale en Europe. Une contribution de la Presidence Belge", Revue Belge de Securité Sociale, 3e trimestre;

• Boeri T. (2000): « Social Europe : dramatic visions and real complexity », Discussion paper for the Centre for Economic Policy Research , London;

• Boeri T., Brugiavini A., et Calmfors A. (2002): « Il Ruolo del Sindacato in Europa », Milano, Universita' Bocconi Editore;

• Bonoli G. (2000): ²The politics of pension reforms: institutions and policy change in Western Europe", Cambridge, Cambridge University Press;

• Bonoli G. (2002) : « Two Worlds of Pension Reform in Western Europe », Paper for the Conference "European Welfare States: Dynamics and Patterns of Change. Challenges, Institutions, and Actors", Sandbjerg Castle;

• De la Porte C. (2003) : « Is OMC Pensions credible ? », Observatoire Social Europen, Bruxelles;

• Dehousse R. (2003) : « Du bon usage de la méthode ouverte de coordination », papier pour l'IEP Paris ;

• Eriksen E.O. (2001) : « Democratic or Technocratic Governance ? », in Joerges C., Meny Y., Weiler J.H.H. « Mountain or Molehill ? : a critical appreisal of the Commission white paper on governance », Harvard Law School ;

• Esping-Andersen G. (1990): « Three worlds of welfare capitalism », Cambridge, Polity Press.

• Hemerijck A. (2002): "Deepening Social Europe through Open Co-ordination", Revue Belge de Securité Sociale, 3e trimestre;

• Palier B. (1998): "Changing the politics of social programmes. Innovative change in British and French welfare reforms", Seminar Paper European forum: "Recasting the European Welfare State: options, constraints, actors", European University Institut of Florence.

• Pierson P. (2001): « Coping with permanent austerity: Welfare State Restructuring in affluent democracies », in P.Pierson (ed.) The New Politics of the Welfare State, Oxford, Oxford University Press;

• Schludi M. (2003): "Chances and limitations of 'benchmarking' in the reform of welfare state structures – the case of pension policy", paper presenté á l'Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies;

• Teló M. (2001): "Combiner les instruments politiques en vue d'une gestion dynamique des diversités nationales", in C. Joerges, Y. Meny, J.H.H. Weiler (eds.) "Mountain or Molehill?", J.Monnet Working Paper n.6/01, Centre R.Schuman Florence, New York University of Law;