Après les drames de Lampedusa et de Malte, l'Union européenne a été accusée de ne pas secourir des migrants en détresse dans la mer Méditerranée. De quels instruments dispose-t-elle pour aborder ces situations, et quelles orientations se dessinent après le Conseil européen d'octobre 2013 ?

1. La lutte contre l'immigration irrégulière au service du secours en mer ?

L'Union européenne, au travers de sa charte des droits fondamentaux, se veut promotrice des droits des migrants[1]. Pourtant, les Etats membres ne l'ont pas dotée de compétences pour le secours en mer, qui relève actuellement de deux conventions internationales : la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, dite " convention SOLAS ", et la convention de recherche et de sauvetage, dite " convention SAR ", entrées en vigueur respectivement en 1980 et 1985. Or, ces deux conventions donnent régulièrement lieu à des querelles d'interprétation, notamment entre l'Italie et Malte, quand ces pays essaient de se renvoyer la responsabilité de secourir des embarcations en perdition.

La question d'attribuer à l'Union européenne des compétences pour le secours en mer a pourtant été discutée en octobre 2011, lors de la réforme du règlement de l'agence FRONTEX, qui assiste les Etats membres dans des opérations de contrôle des frontières extérieures communes. Il en est allé de même lors de l'adoption le 9 octobre dernier du règlement sur le système européen de surveillance des frontières (EUROSUR), qui, par l'interconnexion de systèmes de surveillances nationaux, permettra à partir de décembre 2013 une détection renforcée des mouvements irréguliers transfrontaliers et l'extension à la Libye, puis au Maroc et à l'Egypte d'un programme Sea horse Network de coopération de FRONTEX avec des pays tiers. Dans les deux cas, les Etats membres ont fait prévaloir l'idée que l'objectif principal de ces deux mécanismes opérationnels est d'abord de lutter contre l'immigration irrégulière, et que l'inscription d'un objectif de secours en mer aurait pu être interprété par des trafiquants sans scrupule comme une invitation à mettre sciemment des migrants en situation de détresse afin d'obliger FRONTEX ou les Etats membres à les secourir. Ainsi, c'est l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière, qui, en empêchant des migrants de traverser les frontières extérieures de l'espace Schengen et, si possible, de s'embarquer sur des esquifs dangereux, devrait avoir comme conséquence (mais non comme objectif), de les protéger des périls de la mer.

Mais si les migrants irréguliers sont empêchés d'accéder au territoire des Etats membres, quelles sont leurs possibilités d'y solliciter l'asile ?

L'article 1 §A2 de la convention de Genève stipule qu'est réfugié toute personne " craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays (...) ".

Par ailleurs, le principe de non-refoulement de l'article 33 §1 de la convention de Genève empêche qu'un Etat contractant n'expulse ou ne refoule une personne " sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée (...) ".

Ainsi les personnes doivent en principe avoir atteint le territoire d'un Etat membre pour pouvoir y solliciter l'asile.

Un avis consultatif du HCR de janvier 2007[2] précise que le principe de non refoulement s'applique " partout où l'Etat exerce son autorité y compris (...) en haute mer (...) ".  Par ailleurs, en vertu de l'article 92 de la Convention de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer, "les navires naviguent sous le pavillon d'un seul État et sont soumis, sauf dans des cas exceptionnels prévus par des traités internationaux ou par la Convention, à [la] juridiction exclusive [de cet État] en haute mer".

Cependant, s'appuyant sur l'article 29 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 qui stipule la territorialité de l'application des conventions internationales[3], les États-Unis ne se sentent pas liés par le principe de non-refoulement lorsque leurs gardes-côtes interceptent en haute mer des demandeurs d'asile [4].

En Méditerranée, de fait, lorsque des migrants sont interceptés dans les eaux territoriales d'Etats tiers, des accords bilatéraux régissent leur accès aux procédures d'asile. L'Espagne a ainsi signé des accords avec le Sénégal, le Maroc et la Mauritanie qui prévoient le retour immédiat des migrants interceptés, sans accès pour eux à la procédure d'asile espagnole.

S'agissant de migrants interceptés en haute mer, des cas de refoulement sans accès à des procédures d'asile européennes ont pu se produire. En mai 2009, des gardes-côtes italiens ont ainsi éloigné vers la Libye des Somaliens et Erythréens en application de l'accord bilatéral signé quelques mois plus tôt avec ce pays. Deux personnes étant décédées en Libye, et plusieurs ayant été reconnues réfugiées par le bureau du HCR à Tripoli, l'Italie a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) dans l'affaire Hirsi Jamaa et autres c/ Italie, en février 2012 pour non respect du principe de non-refoulement. Pour tirer les leçons de cette affaire, en avril 2013, la Commission a lancé une proposition de règlement visant, notamment, à clarifier les règles d'accès aux procédures d'asile - et de débarquement, éventuellement dans des pays tiers- dans le cadre d'opérations maritimes de FRONTEX[5] qui est en cours de négociation.

2.  Quelles perspectives pour la protection des droits fondamentaux des migrants ?

Invoquant " l'impératif de prévention et de protection ", et " le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités ", le Conseil européen maintient la logique de protection des migrants via un meilleur contrôle des frontières, et accentue l'externalisation de la politique migratoire européenne.

Prévention et protection contre l'immigration irrégulière ?

Pour mieux contrôler les flux de migrants, le Conseil européen propose d'abord d'intensifier la lutte contre la traite des êtres humains, et le trafic des migrants, et de rendre la politique de retour plus effective.

A cette fin, l'Union européenne pourra chercher à renforcer les textes européens organisant des sanctions contre les transporteurs[6] (directive de juin 2001 et de mars 2004), contre l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irrégulier (directive de novembre 2002)[7], contre les trafiquants d'êtres humains (décision-cadre de juillet 2002) [8], et contre les employeurs de personnes en situation irrégulière (directive de juin 2009)[9]. Cependant, les mesures de sanctions, qui sont nécessaires pour crédibiliser la lutte contre les réseaux, peuvent dissuader certains transporteurs de se lancer dans des opérations de secours. De plus, il faut être conscient que, les visas pour les Etats membres étant difficiles à obtenir, en l'absence de passeurs, la plupart des personnes ayant besoin d'une protection internationale ne pourraient parvenir jusqu'en Europe, et que l'intensification de la lutte contre la traite des êtres humains et le trafic des migrants pourra aussi restreindre l'accès de ces personnes aux procédures d'asile européennes.

L'Union cherchera en outre à multiplier des accords de réadmission par lesquels des pays tiers s'engageant à réadmettre leurs propres nationaux, ou des ressortissants de pays tiers ou apatrides ayant transité par leur territoire. Depuis 1999, l'Union européenne a négocié 18 accords avec des pays tels la Russie, l'Ukraine, le Pakistan, le Sri Lanka, les pays des Balkans, le Cap Vert, et 13 accords sont effectivement en vigueur.

Pour aider les pays tiers à lutter contre l'immigration irrégulière, l'Union européenne peut soutenir le développement de leurs systèmes de contrôles frontaliers. Cependant, l'Union européenne apparaît plus demandeuse de ces accords que les pays tiers, qui bénéficient de transferts de fonds de migrants et doivent supporter des charges financières liées aux réadmissions. Sans contreparties comme les facilitations de visas ou l'augmentation de l'aide au développement, certains de ces accords, notamment avec le Maroc ou la Turquie, peinent à se concrétiser. Surtout, les systèmes d'asile des pays tiers n'offrent pas toujours aux demandeurs d'asile les mêmes garanties de respect de leurs droits fondamentaux que ceux des Etats membres[10]. Il est par exemple arrivé que l'Ukraine, avec qui l'Union européenne a signé un accord de réadmission en 2007 tente de renvoyer en Russie des personnes reconnues réfugiées par le HCR[11]. De plus, certains accords de réadmission ont été signés avec des pays - Sri Lanka, en 2005 ou Pakistan en 2010 - où des persécutions pour des motifs religieux, politiques ou ethniques sont bien connues.

Enfin, même si elle a été critiquée[12], la directive " retour " de décembre 2008[13], définit des normes et procédures communes pour le retour de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier qui sont protectrices de leurs droits fondamentaux. Les Etats membres doivent notamment tenir compte de l'intérêt supérieur de l'enfant, de la vie familiale et de l'état de santé des personnes concernées et ils doivent respecter le principe de non-refoulement (art 5). Or, aux termes de son article 2, la directive s'applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier "sur le territoire d'un État membre". Elle pourrait donc être interprétée comme ne s'appliquant pas aux personnes appréhendées lors du franchissement des frontières extérieures de l'Union.

Le Conseil européen demande par ailleurs le renforcement des activités de FRONTEX en Méditerranée et le long des frontières du sud-est de l'Union européenne, ainsi qu'une mise en œuvre rapide d'EUROSUR. La mise en œuvre rapide d'EUROSUR permettra l'extension à la Libye, puis au Maroc et à l'Egypte d'un programme Sea horse Network de coopération de FRONTEX avec des pays tiers pour une détection renforcée des mouvements irréguliers transfrontaliers.

Le choix d'intervenir le plus loin possible des côtes européennes afin d'empêcher au maximum l'accès des migrants aux territoires des Etats membres pourrait contribuer à régler la question du partage entre Etats membres du fardeau de l'accueil de ces migrants et demandeurs d'asile, dans la mesure où l'Italie, Malte et la Grèce, mais aussi la France ou l'Allemagne les recevraient en moins grands nombres[14].

Cela éloignerait aussi les tentations de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen, la récente réforme de la gouvernance de cet espace adoptée par le Conseil le 8 octobre 2013[15] tendant pourtant à élargir les critères de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en cas de déficiences sérieuses et persistantes d'un Etat membre dans le contrôle des frontières extérieures.

Cependant, cette externalisation accrue de la politique migratoire de l'Union, qui déplace sur les pays tiers le fardeau de l'accueil des migrants et des demandeurs d'asile s'accompagnera-t-elle d'un respect adéquat des droits fondamentaux des migrants, en particulier de ceux qui ont besoin d'une protection internationale ?

Solidarité et de partage équitable des responsabilités avec les pays tiers ?

Pour maintenir un niveau élevé de protection des droits fondamentaux des migrants en général, et des demandeurs d'asile en particulier, le Conseil européen propose de renforcer la coopération avec les pays tiers dans les domaines du développement et de l'asile.

Le Conseil européen demande en effet un " soutien approprié " aux pays d'origine et de transit via l'aide au développement qui devrait permettre de " s'attaquer aux causes profondes des flux ". De fait, depuis le Conseil européen de 2005, l'Union européenne cherche à promouvoir une " approche globale des migrations, qui fait le pari d'un triple gain (" triple win "), dans lequel les besoins du marché du travail européen seraient satisfaits, les migrants bénéficieraient d'un statut plus stable, et le développement des pays d'origine serait soutenu. L'organisation de flux légaux d'immigration, notamment au travers de Partenariats pour la mobilité, peut éviter à des migrants de rechercher des voies irrégulières d'accès à l'Union. Cependant, l'objectif de l'Union européenne étant une meilleure maîtrise d'une immigration choisie, et la relation de causalité entre développement et diminution de l'immigration n'étant pas établie, au moins dans un premier temps, il n'est pas certain que cette approche suffise pour " s'attaquer aux causes profondes des flux " irréguliers.

L'Europe est en outre impliquée dans le soutien des systèmes d'asile des pays tiers, auprès de qui elle cherche à diffuser ses propres valeurs.

Des programmes de protection régionaux, financés par l'Union européenne, visent ainsi à aider des pays tiers à améliorer leurs infrastructures locales et leurs capacités administratives et juridiques dans l'accueil des demandeurs d'asile et le traitement de leurs demandes. Des actions pilotes financées par l'Union européenne et pilotées par le HCR ont été lancées notamment en Ukraine, Moldavie, Biélorussie et Tanzanie. En décembre 2011, un nouveau programme de protection régionale a été mis en place en Afrique du Nord, incluant l'Égypte, la Tunisie et, autant que possible, la Libye. En Syrie, la Commission européenne est en train d'élaborer un programme de protection régionale.

Le HCR[16] considère cependant que ces accords peuvent compléter, mais en aucun cas remplacer l'accès à des procédures d'asile équitables en Europe. Les faibles montants dédiés à ces programmes, et le choix des pays en bénéficiant (Biélorussie et Ukraine) ont également soulevé des critiques. Le risque est alors que ces programmes ne fonctionnent pas correctement, les pays ciblés n'ayant ni les moyens, ni la volonté de les mettre en œuvre dans l'esprit de protection des droits fondamentaux qu'ils sont censés diffuser. Des drames humains pourraient en résulter, sans que les opinions européennes en soient pleinement conscientes, les choses se déroulant loin de leurs frontières.

Des programmes de réinstallation, qui visent à offrir à des personnes reconnues réfugiées hors d'Europe par le HCR la possibilité de s'installer durablement dans un Etat membre, restent donc nécessaires. 97% des réfugiés syriens, qui représentent 2 millions de personnes en septembre 2013 se trouvant dans des pays limitrophes de la Syrie, dont ils menacent la stabilité politique, le HCR a demandé à l'Union européenne, qui n'en accueille que 52 000, d'offrir un asile humanitaire à 10 000 réfugiés syriens en 2013 et à 30 000 en 2014. A la fin de septembre 2013, l'Allemagne s'était engagée à en accueillir 1 500, la France et l'Autriche 500. En 2012, au sein de l'Union, seulement 4 500 réfugiés avaient pu bénéficier d'une réinstallation.

Par ailleurs, la directive sur la protection temporaire adoptée en juillet 2001[17] a pour objectif d'organiser, dans le cas d'afflux massifs de personnes déplacées, une répartition des demandeurs d'asile entre Etats membres afin d'assurer un équilibre entre les efforts consentis par chacun d'entre eux. Or, cette directive n'a jamais été utilisée, alors même que les flux liés aux Printemps arabes, et surtout à la crise syrienne, depuis 2011, justifieraient amplement d'y recourir[18].

Conclusion

Ainsi, pour être à la hauteur des valeurs dont elle est porteuse, notamment vis-à-vis des demandeurs d'asile, l'Union européenne ne pourra se contenter de renforcer ses contrôles frontaliers et d'externaliser sa politique migratoire et d'asile. Pour que des migrants ne périssent pas, non pas dans la mer Méditerranée, mais plus loin des frontières de l'Europe, loin des caméras européennes, et pour être crédible dans sa promotion auprès d'Etats tiers de systèmes d'asile et d'immigration respectueux des droits fondamentaux des migrants, l'Union européenne devra montrer l'exemple de la générosité à leur égard, en activant, par exemple la directive sur la protection temporaire, ou en permettant des réinstallations plus nombreuses de réfugiés.